Главная     |     Новости     |     Справка     |     Форум     |     Обратная связь     |     RSS 2.0
Навигация по сайту
Юридическое наследие
Дополнительно


Архив новостей
Октябрь 2013 (14)
Ноябрь 2010 (2)
Июль 2010 (1)
Июнь 2010 (1288)
Май 2010 (3392)
Анонсы статей
»



 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Просмотров: 1 453
Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию российского законодательст-ва в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Современная концепция местного самоуправления, закрепленная Конституцией Рос-сийской Федерации 1993 г., предполагает формальное разделение государства и института местного самоуправления. В то же время, развивающееся на основе Конституции российское законодательство не смогло провести четкое разграничение между «вопросами местного значения» и «вопросами государственного значения».
Выделение в российском законодательстве вопросов, имеющих «местное значение» необоснованно, по нашему мнению, как по причине отсутствия универсального перечня на-правлений деятельности, присущего всем органам местного самоуправления в государстве, так и в силу необходимости обеспечения функционального единства органов власти на всех уровнях. Такая необходимость представляется особенно важной в условиях становления но-вой российской государственности.
Такое функциональное единство органов власти обусловливает прямую связь функций местного самоуправления с функциями самого государства. В то же время, существование института местного самоуправления предполагает возможность осуществления его произ-водных от государства функций исходя из учета интересов населения первичной социально-территориальной общности – муниципального образования. С этой целью местному само-управлению предоставляется определенная самостоятельность в осуществлении своих функ-ций, что не позволяет, однако, констатировать его оторванность от государства.
Само назначение института местного самоуправления заключается в сближении инте-ресов гражданского общества и государства, в их согласовании. Только в этом случае воз-можно нормальное развитие как общества, так и его государственных структур.
Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обуслов-лено целью этого социально-правового института, в качестве которой выступает создание всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории му-ниципального образования, а также его задачами, которые заключаются в учете интересов населения муниципального образования и обеспечении комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на тер-ритории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окру-жающей среды. С этой целью и осуществляется природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления.
Результатом этой деятельности является создание дополнительных гарантии реализа-ции права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Основное назначе-ние экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального обра-зования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на благоприятную окружающую среду.
Таким образом, экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях.
Необходимо различать природоохранную (экологическую) функцию местного само-управления, под которой понимается закрепленная в компетенции субъектов местного само-управления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспече-нию благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования, и реа-лизацию указанной функции, представляющую собой непосредственно природоохранную деятельность субъектов местного самоуправления.
Объектом экологической функции местного самоуправления являются специфические общественные отношения по поводу окружающей среды, а объектами природоохранной дея-тельности являются сама окружающая среда в целом, а также природные и природно-антропогенные объекты. Цель этой функции заключается в сохранении (восстановлении) благоприятного состояния окружающей среды, повышение ее качества и поддержание эко-логического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.
Природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления осуществляется как в правовых, так и в организационных (не правовых) формах с применением различных методов правового регулирования, основными и традиционными из которых являются методы убеждения и принуждения. Эффективность деятельности субъектов местного самоуправления зависит от обоснованного сочетания этих методов.
Экологическая функция местного самоуправления теснейшим образом связана с дру-гими функциями этого социально-правового института. Суть сочетания и взаимосвязи этих функций заключена в установлении «баланса между социально-экономическими целями развития и экологическими требованиями».
Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим деятель-ность по реализации природоохранной функции местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Реализуя экологическую функцию, муниципальные органы про-должают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возмож-ность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной деятельности.
В действующем законодательстве, на наш взгляд, целесообразно закрепить правовой статус органов местного самоуправления как особых органов государственной власти. Местные органы в целом формируются и функционируют на основе тех же принципов, что и органы власти на вышестоящих уровнях, а их полномочия, закрепленные в действующем законодательстве вполне можно охарактеризовать как «государственно-властные». Поэтому не следует абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к муниципальным органам власти и противопоставлять органам государственной власти. Автономность этих органов может быть гарантирована общим запретом на вмешательство в их деятельность ка-ких-либо иных государственных органов, отсутствием контроля за целесообразностью ре-шений местных органов.
В различном объеме в реализации природоохранной функции участвуют все органы местного самоуправления. Центральное место в системе муниципальных органов принадле-жит представительным органам, поскольку именно им предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуще-ствлять от имени этого населения власть. Этим же объясняется закрепление за представи-тельными органами особых, исключительных полномочий.
Главная функция исполнительных органов местного самоуправления заключается в обеспечении исполнения решений населения, представительного органа местного само-управления, а также реализации действующего законодательства Российской Федерации.
Необходимость создания специальных экологических служб в системе органов местно-го самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия достаточных финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.
В целях экономии средств, а также в целях проведения взаимосвязанной природо-охранной политики, на наш взгляд, на отдельных территориях экологические функции орга-нов местного самоуправления может осуществлять объединенные специализированные межмуниципальные службы, формируемые несколькими муниципальными образованиями по договоренности.
В настоящее время единых организационных подходов к осуществлению экологиче-ского управления в конкретных муниципальных образованиях не наблюдается. В силу этого обстоятельства, во многих случаях параллельно существует несколько природоохранных ор-ганов на одном уровне. Анализ их полномочий показывает, что часто их функции дублиру-ются, а деятельность в практическом отношении не согласованна, а порой и противоречива. Представляется в связи с этим необходимым применить два подхода к упорядочиванию практической деятельности различных природоохранных структур на местном уровне. С одной стороны это может быть достигнуто путем заключения специальных административных договоров о разграничении полномочий, о совместной деятельности. С другой стороны, возможным вариантом может быть не создание органами местного самоуправления специальных экологических служб там, где уже существуют специально уполномоченные природоохранные территориальные органы государственной власти (федеральных или субъектов Российской Федерации), а увеличение штатной численности этих существующих органов путем дополнительного финансирования из муниципальных бюджетов (по аналогии с милицией общественной безопасности), обеспечение этих органов дополнительным оборудованием за счет тех же средств.
Особое положение муниципальных органов власти заключается в их приближенности к населению, способности тесно взаимодействовать как непосредственно с гражданами, так и с различными организационными формами объединений граждан – органами территориального общественного самоуправления, различными общественными и иными некоммерческими объединениями. Именно муниципальные органы должны упорядочивать всю муниципальную деятельность, создавая условия для развития различных организационных форм, посредством которых население включается в управленческие процессы, в том числе в осуществление природоохранной деятельности.
 

 

Реализация полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды -1

Просмотров: 2 607
Установленные законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления в охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. С одной стороны, деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов. Во-первых, от того, является ли муниципальное образование город-ским или сельским. В городских поселениях с развитой промышленностью состояние ок-ружающей среды часто обуславливает создание отдельных комитетов по охране окружаю-щей среды в структуре городской администрации. Для населения сельских муниципаль-ных образований более актуальны вопросы, связанные с ведением сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйствен-ных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, в связи с чем, отдельных экологических служб не создается.
Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образований, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских поселений.
В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии при-мерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положе-нию и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий.
Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культу-рой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправ-ления и иными обстоятельствами, не имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.
В связи с вышеназванными причинами, представляется обоснованным рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, во-первых, на примере городских муниципальных образований со «стабильной» экологической обстановкой, т.е. территорий, вопрос о придании особого правового статуса которым не ставится, и, во-вторых, на примере муниципального образования с экологически неблагоприятной обстановкой (город Череповец).
На территориях с экологической обстановкой, не дающей оснований для придания им особого правового статуса, деятельность органов местного самоуправления может разви-ваться в разном объеме по следующим принципиальным направлениям.
Первым таким направлением природоохранной деятельности подавляющего боль-шинства муниципальных органов власти является обеспечение надлежащего санитарного состояния соответствующих территорий. В числе основных проблем данной сферы стоит проблема обращения с отходами производства и потребления.
Для решения этой задачи органы местного самоуправления, с одной стороны, устанав-ливают нормы накопления бытовых отходов (как жидких, так и твердых) в год на одного человека в границах муниципального образования, а также нормы накопления отходов от объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений. С другой стороны, определяют порядок сбора и удаления бытовых отходов с территорий жилого фонда. С третьей стороны, представительные (как правило) органы местного самоуправления утверждают соответствующие тарифы по вывозу бытовых отходов.
Указанные акты принимаются в целях обеспечения необходимого санитарно-эпидемиологического состояния городских территорий и упорядочения расчетов по оплате услуг за вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов с организациями и предприятиями, исходя из реальных объемов их образования. Непосредственные работы по вывозу бытовых отходов осуществляет специализированное муниципальное предприятие.
Кроме бытовых отходов, в сфере внимания органов местного самоуправления зачастую оказываются и иные виды отходов, обращение с которыми наиболее актуально на территории соответствующего муниципального образования. Например, в городе Калининграде особую остроту имеет две нетрадиционные для большинства органов местного самоуправления проблемы: обращения с ртутьсодержащими отходами и недопущение незаконного ввоза в город отходов с приходящих в порт судов.
Так, в связи с первой проблемой, постановлением мэра города было предписано главам администраций районов города, обязать все предприятия, организации и учреждения, независимо от форм собственности, оборудовать помещения для хранения ртутьсодержащих отходов в соответствии с санитарно-гигиеническими нормами, организовать строгий учет поступления, эксплуатации, хранения и сдачи после отработки в утилизацию люминесцентных ламп, не допускать их бой, демонтаж, выброс в производственный и бытовой мусор и вывоз на свалки, а также осуществлять ряд иных обязанностей.
На территории большинства муниципальных образований, органы местного само-управления ограничиваются решением конкретных проблем в сфере обращения с отходами. Такой путь может быть определен как экстенсивный, и, на наш взгляд, не позволяет в пер-спективе решить данную экологическую проблему.
Намного больший интерес представляет опыт интенсивного решения проблемы. Авто-рами такого опыта являются органы местного самоуправления крупных городских поселе-ний, где проблема размещения и переработки отходов является наиболее актуальной. Так, ежегодно в Волгограде образуется до 2,0 млн. тонн отходов производства и потребления. Основная их часть - 93% складируется на 5 полигонах твердых бытовых отходов и 9 про-мышленных полигонах, эксплуатация и содержание которых не отвечают требованиям при-родоохранного законодательства. Полигоны исчерпали свои мощности и заполнены выше проектных отметок. Отсутствие хорошо организованной системы сбора, переработки, обез-вреживания и захоронения отходов, несовершенство правовых и экономических рычагов для ведения этой системы, а также для создания малоотходных производств, привело к тому, что в настоящее время перерабатывается и вторично используется в производстве только 6% от общего объема образующихся отходов. Особую тревогу вызывает образование стихийных свалок, площадь которых составила в 1997 г. около 400,0 тыс. кв. км. В целом, номенклатура отходов в Волгограде насчитывает более 300 наименований.
Учитывая сложившуюся ситуацию с образованием и переработкой отходов, органы власти г. Волгограда (и не только его) осознали необходимость модернизации системы управления отходами города с максимальным учетом местной специфики и использованием промышленного потенциала города, направленной на последовательное уменьшение объе-мов отходов города, подлежащих захоронению.
С целью создания работоспособной экологически и экономически обоснованной сис-темы сбора и удаления отходов, а также осуществления научно-обоснованной природо-охранной политики в области управления, администрация города Волгограда совместно с городским советом народных депутатов утвердили концептуальные предложения по совер-шенствованию системы обращения с отходами в Волгограде.
Упомянутые Концептуальные предложения представляют собой комплекс первооче-редных и долгосрочных мероприятий, направленных на последовательное уменьшение объ-емов отходов города, подлежащих захоронению, и структурно состоят из следующих разде-лов.
Во-первых, проведение организационных мероприятий - создание единой системы учета образования, использования и размещения отходов; формирование городского реестра отходов; разработка ведомственных проектов размещения лимитов отходов.
Во-вторых, разработка и принятие ряда подзаконных актов, нормативных и методиче-ских документов, регулирующих отношения в сфере обращения с отходами, способствую-щих улучшению экологической и санитарной обстановки в Волгограде, поступлению в ме-стные бюджеты дополнительных финансовых средств и т.д.
В-третьих, повышение уровня информированности и уровня экологического образова-ния населения. В-четвертых, модернизация существующей системы сбора и транспортиров-ки отходов. В-пятых, формирование рынка вторичного сырья для дальнейшей переработки отходов с использованием потенциала промышленных предприятий города. В-шестых, орга-низация системы сбора и переработки бытовых и промышленных отходов различных клас-сов опасности и установление перспектив дальнейшего использования действующих поли-гонов.
Однако вывоз и размещение отходов за пределами городского поселения на специаль-ных полигонах, либо размещение отходов на окраинах не решает как таковую проблему об-ращения с отходами. Под свалки бытовых отходов, как уже упоминалось на примере г. Вол-гограда, заняты колоссальные площади земель, которые, таким образом, выводятся из сель-скохозяйственного или иного производственного использования, попадая в градостроитель-ную территориальную зону специального назначения и консервируясь в таком состоянии для потомков. Одним из решений данной проблемы является постройка заводов по перера-ботке таких отходов по экологически безопасной технологии.
Такая попытка предпринята в городе Казани. Примечательно, что на уровне крупных городских поселений (в том числе в Казани) в Республике Татарстан действуют не органы местного самоуправления, а органы государственного управления. Между тем эти органы решают те же вопросы, которые в других городах решаются органами местного самоуправ-ления, и, следовательно, имеющийся опыт городских властей Казани подлежит самому вни-мательному рассмотрению с целью возможного внедрения. Суть этого опыта состоит в том, что администрация города Казани в конце 1999 г. утвердила Протокол о намерениях с кор-порацией «International Technology Center, Inc» (США) о строительстве в г. Казани современ-ного высокотехнологичного экологического предприятия для переработки твердых промышленных и бытовых отходов (далее ТПБО) в тепловую и электрическую энергию, а также в строительные материалы для города Казани по лизинговой схеме.
Основой предприятия является электростанция «Отходы - в Энергию», вырабатываю-щая 40 МВт электроэнергии, используя ТПБО или биомассу в качестве топлива. Электро-станция способна перерабатывать практически любой тип топлива. При этом стороны в протоколе о намерениях утверждали, что воздействие на окружающую среду в ходе данной деятельности будет минимальным.
 

 

Реализация полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды -2

Просмотров: 1 978
В плане охраны зеленых насаждений, деятельность муниципальных органов власти также имеет неоднозначный характер. В ней можно выделить несколько направлений. Во-первых, установление нормативов платы за пользование участками лесного фонда в куль-турно-оздоровительных целях в лесопарковой зоне городских поселений. Подобную дея-тельность нельзя признать правомерной, поскольку она противоречит положениям статей 104 и 106 Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г., согласно которым ставки лесных податей устанавливаются государственными органами субъекта Российской Федерации, а средства за пользование лесным фондом поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, участие в охране растений (например, дикорастущих декоративных), осу-ществляемой органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В качестве варианта такой деятельности может выступать охрана дикорастущих декоративных растений администрацией г. Казани совместно со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды. В других муниципальных образованиях такая деятельность может иметь свои особенности. Например, администрация г. Волгограда установила «экологические императивы» в области зеленого хозяйства, обязательные для всех организаций и предприятий на территории муниципального образования. Такие императивы касаются правил обрезки деревьев, посадки зеленых насаждений и т.д. Характерно, что тем же нормативным правовым актом утвержден Перечень промышленных предприятий, которые обязаны разработать технические проекты озеленения производственных территорий и территорий санитарно-защитных зон.
В-третьих, установление правил возмещения ущерба, причиненного зеленым насажде-ниям. Представляется, что принятие таких нормативных правовых актов противоречит Конституции Российской Федерации, относящей гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71).
В части охраны вод органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты, направленные на предотвращение загрязнения отдельных водных объектов, включая водные объекты федерального значения. Так, в пределах города Волгограда в реку Волга ежегодно сбрасывается более 200 млн. кубометров хозяйственно-бытовых и промыш-ленных сточных вод, из них 32,828 млн. кубометров без очистки и 169,513 млн. кубометров недостаточно очищенных стоков. Хозяйственно-бытовые и промышленные воды без очистки поступают по 18 водовыпускам, в том числе хозбытовые стоки по 9 выпускам, включая водопровод, и промышленные сбросы по 9 выпускам.
В то же время основным и единственным источником водоснабжения города, а также местом отдыха горожан является река Волга. Качество воды в реке Волге в границах Волго-града не соответствует требованиям рыбохозяйственного водоема по азоту нитритному, же-лезу, меди, ртути, хлорорганическим пестицидам. Интервал превышений от 1,3 ПДК по цинку и азоту и до 6 ПДК по меди. В целях ликвидации сложившейся неблагоприятной ситуации органами местного самоуправления г. Волгограда была утверждена комплексная программа прекращения сброса сточных вод в р. Волгу.
Пятым основным направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления является участие в охране окружающей среды при осуществлении отдель-ных видов деятельности. В качестве таковых можно рассматривать деятельность по охране окружающей среды в сфере промышленного производства, в сфере обеспечения радиацион-ной безопасности, в сфере градостроительной деятельности.
При участии в охране окружающей среды в промышленности, органы местного само-управления городских поселений устанавливают размеры санитарно-защитных зон для кон-кретных хозяйствующих субъектов (предприятий). Санитарно - защитные зоны устанав-ливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими нормами СНиП. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия, свя-занные с взиманием земельного налога.
В Калининграде в целях обеспечения органов государственной власти, мэрии города, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объ-ектов недвижимости в градостроительстве, и обеспечения радиационной безопасности на-селения г. Калининграда, решено разработать программу работ по проведению радиацион-ных измерений на объектах муниципальной собственности.
Особым направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправле-ния можно считать сферу градостроительства. Федеральные и региональные законы обязы-вают органы местного самоуправления разрабатывать правила землепользования и застрой-ки, в которых должны быть предусмотрены, среди прочих, вопросы охраны окружающей среды в границах муниципального образования при осуществлении градостроительной дея-тельности. Можно выделить два принципиальных направления экологической деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере: требования к озеленению и благоус-тройству территории, а также экологические требования к застройке.
В части требований к озеленению и благоустройству Правилами застройки город-ских муниципальных образований могут предусматриваться создание новых, реконструкция и благоустройство существующих парков, садов, скверов, зон кратковременного и долговре-менного отдыха, а также озеленение небольших свободных участков (склонов, террас), озе-ленение улиц, проездов, набережных, бульваров. Для отдельных муниципальных образова-ний с учетом географического расположения, господствующего ландшафта правила застрой-ки предусматривают и определенные особенности. Так, для города Владивостока актуальна нетипичная для большинства муниципальных образований проблема освоения склонов го-родских сопок, потерявших свою естественную растительность под нагорные парки.
Экологические требования к застройке означают, что строительство и реконструкция предприятий должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим раздел охраны окружающей среды и получивших положительное заключение государственной экологиче-ской экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранными нормами. Размещение предприятий и сооружений должно производиться только при условии возмож-ности создания санитарно - защитных зон, предусмотренных санитарными нормами проектирования промышленных предприятий, обеспечивающих снижение вредных веществ до предельно допустимых концентраций или уровней. Создание санитарно-защитных зон (озеленение территории, снос жилых домов) должно предусматриваться проектами предприятий и сооружений с включением затрат в стоимость строительства и реконструкции объекта.
На территориях курортных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охра-ны запрещается размещение, проектирование и строительство объектов, строительство и эксплуатация которых может привести к ухудшению качества и уменьшению количества природных лечебных ресурсов.
На территориях отдельных муниципальных образований существуют и определенные особенности. Например, в городе Владивостоке предприятия и организации, расположенные или планирующие свою деятельность на береговой полосе обязаны согласовать обеспеченность экологического состояния, прилегающей к береговой полосе акватории, с морским комитетом администрации города.
Шестым основным направлением реализации природоохранных полномочий ор-ганов местного самоуправления постепенно становится создание особо охраняемых при-родных территорий местного значения в порядке, предусмотренном законами соответст-вующего субъекта Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что создание таких терри-торий не является обязанностью муниципальных органов власти.
Осуществление данной функции на практике обозначило следующую проблему. Ряд органов местного самоуправления, не дожидаясь принятия необходимых региональных за-конов, своими нормативно-правовыми актами образовали особо охраняемые природные территории местного значения. Например, только по городу Волгограду существует два таких примера.
Так, в декабре 1998 г. органами местного самоуправления г. Волгограда территория островной системы Сарпинский-Голодный была признана особо охраняемой природной территорией местного значения с установлением категории «охраняемые природные ландшафты». Другим решением городских властей долина реки Царица была обозначена как особо охраняемая территория, в связи с чем, главному управлению архитектуры и градостроительства Волгограда было поручено подготовить и, по согласованию с комитетом по охране природы, в месячный срок нанести на картографический материал границы особо охраняемых зон территории реки Царицы. На основании названных материалов, городской комитет по охране природы должен был определить целевое использование предоставленных ранее земельных участков, попадающих в особо охраняемые зоны, деятельность которых не отвечает природоохранным требованиям, определить ограничения в использовании данных территорий.
На наш взгляд, подобная деятельность не соответствует действующему законодатель-ству об особо охраняемых природных территориях, которое согласно ст. 72 Конституции России находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не органов местного самоуправления. Согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативны-ми правовыми актами субъектов Российской Федерации. На момент принятия органами ме-стного самоуправления города Волгограда вышеприведенных постановлений, соответст-вующий закон Волгоградской области не был принят.
Более правомерна деятельность по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения в других регионах. Так, согласно ст. 3 Закона Республики Татарстан от 16 октября 1997 г. № 1360 «Об особо охраняемых природных территориях», особо охра-няемые природные территории местного значения создаются постановлением Кабинета Ми-нистров Республики Татарстан. Кабинет Министров Республики Татарстан постановлением от 23 мая 1996 г. № 412 «О признании природного объекта Казанского городского лесопарка «Лебяжье» особо охраняемой природной территорией местного значения», данная особо ох-раняемая природная территория отнесена к категории «городские леса». Функции управле-ния и контроля в области организации и функционирования данной территории возложены на администрацию города Казани. В указанном контексте правомерна разработка админи-страцией г. Казани по согласованию с республиканским специально уполномоченным орга-ном в области охраны окружающей среды положения о данной территории.
Таким образом, при осуществлении деятельности по созданию особо охраняемых при-родных территорий местного значения прослеживается тенденция выхода отдельными орга-нами местного самоуправления за установленные федеральными законами рамки своих пол-номочий. Представляется, что принятые ими соответствующие нормативные правовые акты противоречат федеральным законам и не порождают правовых последствий.
Седьмым принципиальным направлением природоохранной деятельности муни-ципальных органов власти является разработка и финансирование из средств местного бюд-жета программ, направленных на осуществление экологического воспитания, образования и просвещения.
Практика организации экологического просвещения и образования, как правило, затрагивает два направления, иногда не взаимоисключающие друг друга. С одной стороны, соответствующим решением может быть организовано для работников органа местного самоуправление специальное экологическое обучение. В городе Волгограде, например, оно осуществляется в центре экологического обучения Волгоградского регионального отделения экологической академии.
 

 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по законодательству субъектов Российской Федерации -1

Просмотров: 2 418
Законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды развивается по нескольким направлениям. Во-первых, законы субъекта Российской Федерации дублируют федеральные нормативно-правовые акты или проекты федеральных законов.
Как отмечалось в научной литературе, дублирование норм федеральных законов в за-конах субъектов Российской Федерации играет двоякую роль – «с одной стороны, дублиро-вание не оправдано увеличивает общефедеральное законодательство и затрудняет его при-менение. С другой стороны, дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации обеспечивает единообразное применение федеральных норм на всей территории государства. Поэтому было бы неверным категорично отказываться или безус-ловно использовать данный прием. К тому же дублируются, как правило, нормы-понятия, нормы-цели, нормы-принципы...». Наиболее распространенными вариантами дублирова-ния положений федеральных законов является практически дословное заимствование из них законами ряда субъектов Российской Федерации норм, устанавливающих полномочия орга-нов местного самоуправления в области экологической экспертизы либо в сфере особо охра-няемых природных территорий.
Во-вторых, субъекты Российской Федерации издают законы и подзаконные акты, рег-ламентирующие организационно-практическую сторону исполнения федерального закона, в том числе в части охраны окружающей среды. Так, в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, конкретизирующие положения Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. и им предусмотренные. В качестве примера можно привести Градостроительный кодекс Алтайского края от 30 апреля 1997 года № 20-ЗС.
В-третьих, федеральными нормативными правовыми актами допускается разработка субъектами Российской Федерации региональной экологической политики, отражающей специфику экологических отношений в регионе. Ряд субъектов воспользовался такой воз-можностью, например, Калининградская область.
В-четвертых, в настоящий момент складывается практика по заключению договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В этих договорах разграничены предметы ведения и полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предусмотрены основные направления совместной экологической деятельности. Принятие таких договоров представляется наиболее перспективным по сравнению с принятием федеральных законов и внесением в них соответствующих изменений, поскольку такой путь позволяет, с одной стороны, учитывать специфику регионов, а с другой – проводить детальное разграничение полномочий между органами власти различных уровней. Негативной же стороной этого процесса является то, что зачастую он превращается в политический «торг», зачастую сопровождаемый нарушением Конституции Российской Федерации и прав других субъектов Федерации. При принятии таких договоров важно провести эффективное распределение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а не делать акцент на «дележе» природных ресурсов. На основе указанных договоров субъекты Российской Федерации могут принимать законы, разграничивающие полномочия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В-пятых, законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать отдельные полномочия органов местного самоуправления в сферах, где существуют пробелы в феде-ральном правовом регулировании соответствующих экологических отношений. Так, в Свердловской области законом «Об экологическом мониторинге» от 9 января 1998 г. № 1-ОЗ (ст. 5) были предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в сфере экологического мониторинга. В момент принятия данного областного закона, федеральные законы норм об участии органов местного самоуправления в осуществлении государственного экологического мониторинга не содержали.
В-шестых, субъекты Российской Федерации своими законами могут передавать орга-нам местного самоуправления или органам местной государственной власти и управления (в регионах, где таковые созданы) определенные государственные экологические полномочия, осуществление которых федеральными законами закреплено за федеральными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, а не за органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Республике Татарстан к компетенции местных Советов народных депутатов (являющихся по статусу органами местной государственной власти и управления) в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся принятие решений о проведении и утверждении заключений экологической экспертизы по объектам экологической экспертизы местного значения, в том числе по проектам договоров между природопользователями и местной администрацией, а также контроль за исполнением законодательства и собственных решений в отношении объектов экологической экспертизы местного значения.
На наш взгляд, отнесение экологического законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации предполагает конкретизацию от-дельных положений федеральных законов. Однако представляется не обоснованным исполь-зование закрепленных федеральными законами процедур в не предусмотренном ими контексте. Другими словами, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предусмотреть осуществление органами местного самоуправления определенных форм предупредительного контроля, которые не установлены федеральными законами с целью создания дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Однако такие формы и процедуры должны иметь свое название и четкий механизм осуществления (равно как и правовые последствия), отличающийся от одноименных процедур, предусмотренных федеральными законами.
Характерно, что судебная практика, формирующаяся в таких регионах, развивается в контексте данного утверждения. В частности, абз. 4 ст. 6 Закона Республики Бурятия от 24 сентября 1996 г. № 368-I «Об охране окружающей природной среды», признан противоре-чащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Ре-шением Верховного Суда Республики Бурятия от 22 ноября 2001 г. в части отнесения к ком-петенции специально уполномоченных на то государственных органов Республики Бурятия в области охраны окружающей природной среды организацию и проведение государствен-ной экологической экспертизы. Характерно, что тем же законом (ст. 7) для органов местного самоуправления предусмотрено участие в организации и проведении экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды. Однако даже если понимать под «участием» в государственной экологической экспертизе направление наблюдателей в экспертные советы, то в части осуществления государственного экологического контроля аналогичное решение суда было бы не менее оправдано.
Указанные выше направления деятельности органов местного самоуправления в облас-ти охраны окружающей среды реализуются посредством закрепления в конституциях (уста-вах) и законах субъектов Российской Федерации. Как правило, в конституциях (уставах) и законах об организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации устанавливаются базовые положения, раскрывающие в самом общем виде предметы ведения муниципальных органов власти в области охраны окружающей среды. Специальные законы об охране окружающей среды субъекта Российской Федерации, а также об отдельных видах экологически значимой деятельности (например, в части создания особо охраняемых природных территорий) конкретизируют вышеназванные базовые полномочия. В целом по России деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды проявляется в решении следующих вопросов:
Во-первых, законы субъектов Российской Федерации предусматривают перечень меро-приятий, направленных на охрану окружающей среды в целом. Для решения этой задачи отдельные природоохранные функции могут предоставляться как органам местного само-управления, так и органам территориального общественного самоуправления.
Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок созда-ния органами местного самоуправления особо охраняемых природных территорий мест-ного значения.
В-третьих, законами субъектов Российской Федерации предусмотрен перечень эколо-гических полномочий органов местного самоуправления в различных сферах обществен-ной деятельности - в сфере обращения с отходами, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, при осуществлении градостроительной и иной деятельности.
В-четвертых, органы местного самоуправления могут привлекаться к выполнению от-дельных государственных функций, предусмотренных или не предусмотренных феде-ральными законами. При этом в законах субъектов Российской Федерации могут, как содер-жаться соответствующие нормы, закрепляющие необходимость финансирования соответст-вующих переданных государственных функций, так и отсутствовать.
В-пятых, законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться отдель-ные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны и использования от-дельных видов природных ресурсов. При этом в законах отдельных субъектов разграничи-ваются полномочия органов местного самоуправления по использованию и охране отдель-ных видов природных ресурсов, и полномочия по охране окружающей среды в целом, что заслуживает поддержки.
Большинство законов субъектов Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в целом посредством их перечисле-ния. При этом, как правило, не разграничиваются полномочия собственно местного значения и государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления. Как было сказано выше, законодательного разрешения ситуации передачи полномочий в форме наделения или делегирования на данный момент не существует. В тех случаях, когда закон субъекта прямо указывает на такую форму передачи, как наделение, необходимо, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, выделение соответствующих финансовых средств из бюджета субъекта Российской Федерации, однако это обстоятельство в соответствующих региональных законах зачастую не отражается.
Экологические полномочия органов местного самоуправления общего характера мож-но объединить в несколько групп. Во-первых, это полномочия по обеспечению благоуст-ройства и охраны зеленых насаждений в городах и иных поселениях. Законами ряда субъек-тов Российской Федерации может предусматриваться разграничение полномочий в данной сфере между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. На наш взгляд, проводить такое разграничение полномочий законом субъекта Российской Федерации не корректно, поскольку согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и может вообще не включать в себя исполнительные органы местного самоуправления. Соответственно, законы субъектов Российской Федерации могут закреплять лишь полномочия органов местного самоуправления в целом, не разделяя их на полномочия представительных и исполнительных органов. На недопустимость установления полномочий конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации неоднократно указывалось в решениях Конституционного суда Российской Федерации.
Во-вторых, полномочия по разработке местных экологических планов, программ, их финансированию, а также по участию в реализации федеральных и региональных экологических программ.
В-третьих, полномочия по осуществлению экологического контроля, координации производственного контроля, осуществляемого соответствующими экологическими служба-ми предприятий. В законах отдельных субъектов Российской Федерации данная функция конкретизируется. Так, Закон Рязанской области от 12 января 1999 г. № 5-ОЗ «Об охране ок-ружающей природной среды на территории Рязанской области» к числу полномочий органов местного самоуправления относит «контроль за использованием и охраной земель, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, водных объектов, лесов, соблюдением правил охоты, рыболовства, сбора дикорастущих ягод, плодов, лекарственных трав, охраной и использованием других природных ресурсов, находящихся в ведении органов местного самоуправления». Такое понимание содержания муниципального экологического контроля представляется единственно правильным. На наш взгляд, органы местного самоуправления не могут осуществлять государственный экологический контроль, и наделение их данной функцией законом субъекта Российской Федерации невозможно.
 

 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по законодательству субъектов Российской Федерации -2

Просмотров: 1 863
Второй аспект проблемы регионального нормотворчества в части создания особо охра-няемых природных территорий местного значения связан с установлением порядка создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В большинстве субъектов Российской Фе-дерации законодатель не смог преодолеть противоречия между федеральными законами, и ограничился воспроизведением соответствующих коллизионных федеральных норм.
В ряде других случаев, законодатель не проводит отличий между созданием любой особо охраняемой природной территории местного значения и лечебно-оздоровительной местностью и курортом местного значения. Однако такую разницу, на наш взгляд, следует проводить, поскольку не допустимо полное игнорирование норм федеральных законов, даже внутренне противоречивых.
Представляется целесообразным предложить региональному законодателю следующее решение рассматриваемой проблемы. В закон субъекта Российской Федерации «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах субъекта Российской Федерации» необходимо включить две статьи следующего содержания:
«1. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом мест-ного значения в следующем порядке:
а) органы местного самоуправления направляют соответствующее представление в ор-ган исполнительной власти субъекта Российской Федерации с обоснованием придания тер-ритории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения.
б) в случае положительного решения органа исполнительной власти субъекта Россий-ской Федерации о создании особо охраняемой природной территории местного значения, органы местного самоуправления передают необходимые материалы на государственную экологическую экспертизу.
в) в случае положительного заключения государственной экологической экспертизы, органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты о придании территории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения.
г) сведения о создании лечебно-оздоровительной местности или курорта местного зна-чения подлежат включению в государственный земельный кадастр и государственный ка-дастр особо охраняемых природных территорий.
д) с момента государственной регистрации органами юстиции данного решения возни-кает право муниципальной собственности на соответствующие земельные участки.
2. Порядок и особенности функционирования отдельной лечебно-оздоровительной ме-стности или курорта регионального или местного значения определяются положением, ут-верждаемом исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления, которое в обязательном порядке должно включать следующие сведения:
- указание на местонахождение и статус территории;
- лечебно-оздоровительная специализация;
- границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
- правовое основание и технологическую схему разработки и использования природных лечебных ресурсов;
- организация обслуживания (уровень сервиса) и лечения;
- вопросы развития и застройки лечебно-оздоровительной местности или курорта;
- обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе по контролю за эксплуатацией природных лечебных ресурсов и охраной их от за-грязнения».
Кроме того, необходимо закрепление в отдельной статье полномочий органов местного самоуправления в области создания и функционирования лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения следующего содержания:
«К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта Российской Федерации по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся:
- внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации представ-лений о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местно-го значения;
- издание соответствующих нормативных правовых актов о придании территории ста-туса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения;
- установление налоговых и иных льгот в отношении лечебно-оздоровительных терри-торий местного значения в части отчислений в местный бюджет;
- разработка местных программ развития, сохранения и изучения лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.
- участие в реализации региональных программ изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;
- учет природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
- изъятие земельных участков (в том числе путем выкупа) у землепользователей для муниципальных нужд в целях создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
- осуществление охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделен-ные соответствующими полномочиями (территориальных органов управления курортами);
- внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации предложе-ний о признании территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом регионального значения, обоснований по резервированию территорий под указанные цели;
- решение вопросов развития и совершенствования инфраструктуры курортов местного значения;
- участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение мате-риально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зару-бежного опыта в развитии курортов местного значения.
- осуществление других полномочий, отнесенных к их компетенции законодательством субъекта Российской Федерации».
Вторым направлением деятельности органов местного самоуправления в области ох-раны окружающей среды является обеспечение экологических прав граждан в ходе осуще-ствления отдельных видов экологически значимой деятельности. К числу таких видов деятельности следует отнести, например, градостроительную деятельность. Практика пра-вового регулирования участия органов местного самоуправления в данной деятельности по-шла двумя путями. Во-первых, в субъекте Российской Федерации принимаются градострои-тельные кодексы (например, в Алтайском крае, Мурманской области), в которых определя-ются полномочия органов местного самоуправления в решении различных вопросов, связан-ных с градостроительной деятельностью (включая и вопросы охраны окружающей среды). Во-вторых, в субъекте Российской Федерации принимаются отдельные разрозненные право-вые акты, включающие указанные выше положения.
Как правило, градостроительные кодексы субъектов Российской Федерации не уста-навливают экологических полномочий органов местного самоуправления как органа общей компетенции. Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предпо-лагается создание особых органов архитектуры и градостроительства муниципальных об-разований (местных органов архитектуры и градостроительства) (ч. 3 ст. 24). Такие орга-ны образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу, как правило, в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и положениями, утверждаемыми органами местного самоуправления по согласованию с комитетом администрации субъекта Российской Федерации по архитектуре и градостроительству. Другими словами, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. определяет статус местных органов архитектуры и градостроительства как органов «двойного подчинения». Эту позицию восприняли законы отдельных субъектов Российской Федерации. Экологические полномочия местных органов архитектуры и градостроительства сведены к информированию населения о состоянии среды обитания и намерениях по ее изменению; согласованию размещения зеленых насаждений общего пользования; организации конкурсов на лучший проект по планировке и застройке поселения и отдельных его частей, его архитектурно-художественному оформлению, благоустройству и озеленению территории.
В тех же субъектах Российской Федерации, где аналогичные кодексы не приняты, от-дельные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды при осуществлении градостроительной деятельности определены актами органов исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Волгоградской области предусмотрены следующие формы информирования граждан, их объединений и юридических лиц: а) теле- и радиосообщения, публикации в периодической печати; б) организация экспозиций иллюстративных материалов градостроительной документации; в) проведение общественных обсуждений градостроительной документации.
Общественные обсуждения проводятся на радио и телевидении, публикуются на стра-ницах общедоступной многотиражной периодической печати. Для предварительного озна-комления с градостроительной документацией могут устраиваться экспозиции иллюстративных материалов в виде стендов, размещаемых в наиболее посещаемых местах. Стенды с информацией о строящемся объекте устанавливаются в районе строительной площадки. Материалы для информирования готовят заказчики градостроительной документации, соответствующие структурные подразделения администраций муниципальных образований, в частности комитеты, управления и отделы архитектуры и градостроительства. Подготовка материалов для информирования граждан, их объединений и юридических лиц осуществляется за счет заказчика. Формы организации информирования граждан, их объединений и юридических лиц по каждому конкретному объекту градостроительной деятельности определяются главами администраций соответствующих муниципальных образований Волгоградской области.
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обязаны рассматри-вать заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной дея-тельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обосно-ванные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации. В предусмотренных законодательством случаях, органы местного самоуправления организуют проведение референдумов по вопросам в области градостроительства.
Не менее важным видом деятельности, к участию в осуществлении которого законы субъектов Российской Федерации привлекают органы местного самоуправления, является обращение с отходами производства и потребления. В отдельных законах таких субъектов Российской Федерации решены вопросы с терминологией по рассматриваемому вопросу, дана классификация отходов производства и потребления, установлен порядок обращения с указанными отходами. Например, в Законе Хабаровского края от 28 июля 1999 г. № 146 «Об отходах производства и потребления» перечисляются отходы бытовые, сельскохозяйствен-ные, медицинские и биологические.
 

 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по федеральному законодательству -1

Просмотров: 3 071
Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образо-вания и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению дея-тельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
Классификацию природоохранных полномочий органов местного самоуправления можно проводить по различным основаниям. Так, Ю.С. Шемшученко классифицировал эко-логические полномочия местных Советов по объекту охраны на три группы. К первой из них относятся права и обязанности этих органов по охране окружающей среды как комплексного объекта; ко второй – права и обязанности по охране и рациональному использованию земли, ее недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира; к третьей – права и обязанности по охране заповедных и иных особо охраняемых природных территорий и объектов.
А.К. Голиченков положил в основу классификации экологических полномочий мест-ных и, в частности, городских Советов четыре критерия: 1) по характеру полномочий они делятся на общие и специальные; 2) по органам общая компетенция распределяется между городским Советом (Совет в целом, управления и отделы, депутатские группы, депутаты) и городской администрацией, далее внутри этой классификации – 3) по функциям экологиче-ского управления для каждого из этих органов и, наконец, 4) специальная компетенция рас-сматривается по отношению к отдельным природным объектам или окружающей среде в целом.
На наш взгляд, в настоящее время классификация природоохранных полномочий орга-нов местного самоуправления выглядит следующим образом.
Во-первых, по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми ак-тами Российской Федерации, ее субъектов, а также закрепляемые в нормативных правовых актах муниципальных образований.
Во-вторых, по видам муниципальных органов власти можно выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции. В силу различия структур органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании существует свой набор таких органов. Распределение полномочий между этими органами также индивидуально.
В-третьих, по порядку закрепления полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров.
В-четвертых, по своему характеру экологические полномочия органов местного само-управления можно разделить на общие и специальные. Общие полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами Российской Федерации и ее субъектов о местном само-управлении (далее - законодательством); в) уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий в том, что они могут реализовываться не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно к иным сферам деятельности. К таковым Конституция Российской Федера-ции относит управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). На основе конституционных положений, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также закрепляет ряд таких полномочий: принятие и изменения уставов муниципальных образова-ний, контроль за их соблюдением (ч. 2 ст. 6), принятие правовых актов по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 19), принятие планов и программ развития муниципального образования (ч. 3 ст. 15), управление местными финансами, решение других финансовых вопросов местного значения, организацию и содержание муниципальной информационной службы (ч. 2 ст. 6).
Некоторые из перечисленных правомочий органов местного самоуправления, являясь общими, часто могут выступать одновременно условием и средством реализации специаль-ных природоохранных полномочий. Таковым является, например, универсальное право при-нятия правовых актов.
Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительному органу местного самоуправления принадлежит исключительное право принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом, а ст. 19 этого же закона предусматривает возможность органам местного самоуправления и должностным лицам принимать правовые акты. Указывается, что полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
При этом не совсем понятна разница между «общеобязательными правилами по пред-метам ведения муниципального образования» и «правовыми актами». Первые вправе принимать только представительные органы местного самоуправления, вторые могут, по сути, принимать любые органы местного самоуправления и должностные лица, какие будут указаны в уставе муниципального образования. Поэтому нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления и должностными лицами, также являются «общеобязательными правилами по предметам ведения муниципального образования».
Указанное законодательное положение нуждается в изменении. В частности, следует установить предписание о том, что по предметам своего ведения представительные и испол-нительные органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты исполнительных органов не должны противоречить нормативным актам представительных органов местного самоуправления. Если представительный орган местного самоуправления издает нормативный акт по регулированию отношений, которые ранее регулировались нормативным актом (актами) исполнительных органов местного самоуправления, последние обязаны отменить свой нормативный акт полностью либо в части, противоречащей нормативному акту представительного органа и привести свой правовой акт в соответствие с правовым актом представительного органа.
Общие полномочия муниципальных органов конкретизируются в перечне специальных экологических полномочий непосредственно в процессе осуществления природоохранной деятельности.
Специальные полномочия фиксируются как законодательством о местном самоуправ-лении, так и законодательством об охране окружающей среды, об охране атмосферного воз-духа, об охране и использовании животного мира, о земле, о недрах, лесным, водным зако-нодательством.
В-пятых, по предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправ-ления, их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномо-чия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую - по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает пол-номочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуще-ствлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т.д.).
Общие положения о полномочиях органов местного самоуправления в области охра-ны окружающей среды как комплексного объекта закреплены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Так, согласно п. 4 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного зна-чения относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образо-вания. Такое развитие предполагает, прежде всего, сбалансированное развитие экономики и экологии. В данном направлении могут утверждаться и реализовываться местные целевые программы, причем вопросы экологического развития могут содержаться в специальных разделах различных целевых программ или в программах, полностью посвященных экологическому развитию муниципального образования. Кроме того, в рамках деятельности по комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования могут осуществляться муниципальные заказы, согласовываться формы участия общественных организаций экологической направленности в развитии муниципального образования.
 

 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по федеральному законодательству -2

Просмотров: 2 019
Экологическая экспертиза является одной из форм предупредительного контроля за со-стоянием окружающей среды. Относительно ее проведения Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» не содержит никаких положений, ограничиваясь указанием на то, что порядок проведения такой экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе (ч. 2 ст. 33).
В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» органы местного самоуправления могут инициировать организацию и проведе-ние общественной экологической экспертизы общественными объединениями, основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окру-жающей среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспер-тизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федера-ции порядке. Общественная экологическая экспертиза осуществляется лишь при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении. Осуществление такой регистрации, согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», является обязанностью органов местного самоуправления.
В данном случае, норма закона закрепляет, на наш взгляд, «скрытое» наделение орга-нов местного самоуправления отдельным государственным полномочием, что следует из самой формулировки – государственная регистрация. По общему правилу, закрепленному ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными государственными полномочиями лишь при условии передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Норма же Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» о госу-дарственной регистрации органами местного самоуправления заявлений общественных ор-ганизаций о проведении общественной экологической экспертизы не предусматривает пере-дачи таких средств.
Органы местного самоуправления в области экологической экспертизы имеют сле-дующие полномочия:
Во-первых, органы местного самоуправления вправе делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей для участия в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;
Во-вторых, органы местного самоуправления вправе принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы. При этом органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок проведения, например, общественных обсуждений в рамках предусмотренных актами субъектов Российской Федерации параметров. Под общественными обсуждениями следует понимать комплекс мероприятий, проводимых для информирования общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Однако реализация данного правомочия затруднена по причине отсутствия в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации четкого механизма проведения общественных обсуждений. Однако все-таки можно выделить отдельные случаи, когда результатам общественных обсуждений (в комплексе с другими материалами) придавалось юридическое значение. Например, в ходе рассмотрения на государственной экологической экспертизе проекта «Частичного технического перевооружения АОЗТ ШТФ «Маяк» с устройством технологической линии по производству мягкой ПУР пены (поролона) в с. Трубино Щелковского района Московской области» в перечне материалов, вынесенных на экспертизу, упоминается перечень общественных обсуждений проекта (п.54).
В-третьих, муниципальные органы власти вправе организовывать по требованию насе-ления проведение общественной экологической экспертизы, осуществляя ее финансирование полностью или частично. Данная деятельность реализуется посредством обращения в соответствующие общественные объединения, уполномоченные проводить общественную экологическую экспертизу.
В-четвертых, органы местного самоуправления обязаны информировать специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы о намечае-мой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования, а также информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Такую информацию органы местного самоуправления могут получать в результате осуществления муниципального экологического контроля.
Для реализации указанных полномочий органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы, а также направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
В составе представляемых материалов для проведения государственной экологической экспертизы обязательно наличие положительного заключения и (или) документов согласова-ний органов местного самоуправления, а также материалов обсуждения объекта государст-венной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, органи-зованных органами местного самоуправления. Пункт 4.9 «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» устанавливает, что органы местного самоуправления при участии заказчика и содействии заинтересованной общественности определяют порядок проведения общественных слушаний по планируемой и иной хозяйственной деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду и являющейся объектом экологической экспертизы.
Необходимо иметь в виду, что это требование закона нельзя отнести ко всем объектам государственной экологической экспертизы, перечисленным ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе». Так, при предоставлении на экспертизу проектов правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, проектов международных договоров указанные заключения и материалы не предоставляются. Таким образом, перечень материалов, которые должны предоставляться на государственную экологическую экспертизу, зависит от характера объекта экспертизы, хотя закон этого не оговаривает.
Полномочия по охране отдельных видов природных ресурсов на федеральном уров-не закреплены рядом отраслевых нормативных актов. К их числу относятся Земельный ко-декс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 3 марта 1995 г.) «О недрах», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и ряд других.
Главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей ок-ружающей среды является земля. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как осно-ва жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Все земли Российской Федерации, независимо от форм собственности на них, состав-ляют единый земельный фонд страны, и именно государству принадлежит ведущая роль в обеспечении его надлежащего состояния. Поэтому Конституция Российской Федерации, фе-деральные законы не только определяют права и обязанности органов государственной вла-сти и местного самоуправления, но и налагают на всех землепользователей ряд обязанностей в области использования и охраны земель.
Муниципальные образования могут выступать в земельных отношениях в двух качест-вах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрис-дикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный ха-рактер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряже-нии (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных от-ношений – физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организа-ции рационального использования и охраны земель.
 

 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по федеральному законодательству -3

Просмотров: 3 681
При анализе положений Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняе-мых природных территориях» и Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» мы обнаружим, во-первых, серьезные противоречия между отдельными нормами в самом Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местно-стях и курортах». Во-вторых, существуют определенные противоречия указанных законов между собой.
Так, согласно п. 6-7 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняе-мых природных территориях», особо охраняемые природные территории могут иметь феде-ральное, региональное или местное значение (см. также п. 3 ст. 31). Особо охраняемые при-родные территории местного значения являются собственностью муниципальных образова-ний и находятся в ведении органов местного самоуправления. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Такова позиция общего, но позднее принятого Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях».
Специальный Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресур-сах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», на первый взгляд, стоит на таких же позициях. Согласно п. 2 ст. 3 данного закона, курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Однако на этом логика Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных ле-чебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» заканчивается. К пол-номочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функ-ционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и при-родных лечебных ресурсов ст. 6 данного закона относит «представление в орган исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации предложения о признании территории ле-чебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения», однако в ч. 1 ст. 3 этого же закона право признания территории лечебно-оздоровительной местностью или ку-рортом местного значения закреплено за самими органами местного самоуправления и реа-лизуется оно в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относит определение формы и размеров платы за пользо-вание территориями курортов местного значения (ст. 5), утверждение положений об отдель-ных курортах местного значения, в которых определяются порядок и особенности функцио-нирования этих курортов (ч. 3 ст. 3), утверждение границ и режимов округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и ку-рортов местного значения (ч. 2 ст. 16).
Однако, в ст. 1 данного закона курорт местного значения определяется как «освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления». Согласно же п. 3 ст. 3 Федераль-ного закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» «управле-ние и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления». Соот-ветственно, если органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны определять формы и размеры платы за пользование территориями, которые находятся в ве-дении органов местного самоуправления, а также утверждать положения о курортах местно-го значения, утверждать границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, ос-тается неясным, в чем же тогда проявляется «управление и контроль» органов местного са-моуправления? Не ясно и то, почему округ санитарной охраны вокруг лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения, порядок создания которой еще должен определить закон субъекта Российской Федерации, уже определен Федеральным за-коном от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»?
Согласно ст. 5 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ре-сурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», к полномочиям органа исполни-тельной власти субъекта РФ относится признание территории лечебно-оздоровительной ме-стностью или курортом регионального значения, а также установление границ и режима ок-ругов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное значение.
Органы местного самоуправления вправе направить представление в органы исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации с предложением о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения, однако среди пол-номочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не предусмотрено соответствующего полномочия осуществлять это признание, равно как нет и полномочия устанавливать границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения. Этот вопрос должен быть решен законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», природные лечебные ресурсы находятся в государственной собственности – Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, на особо охраняемых природных территориях мест-ного значения, находящихся в ведении и собственности местных органов расположены при-родные ресурсы (например, лечебные грязи), которые муниципальной собственностью не являются. Но тогда не ясно, зачем вообще создавать такую категорию особо охраняемых природных территорий местного значения, если соответствующих ресурсов не существует?
Можно выделить и ряд других, не менее сложных вопросов, на которые оба названных федеральных закона не дают ответа, и, соответственно, указанные законы нуждаются в со-вершенствовании. К тому же, на наш взгляд, нецелесообразным было принятие сначала спе-циального закона, каковым является Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», а затем общего - Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях».
Наконец, к последней группе полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, предусмотренных федеральными законами, относится установление определенных требований в отдельных сферах деятельности человека. Рассмотрим указанные полномочия на примере четырех наиболее характерных сфер деятельности органов местного самоуправления: полномочия по охране окружающей среды в сельском хозяйстве, градостроительстве, энергетике и в сфере обращения с бытовыми отходами.
 

 

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов о природоохранной деятельности органов местного самоуправления -1

Просмотров: 1 677
В настоящий момент можно говорить о трехуровневой системе правового регулирова-ния отношений, складывающихся по поводу осуществления местного самоуправления, в том числе по поводу природоохранной деятельности его субъектов. Эта система включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Качественно новая система законодательства в нашей стране стала формироваться по-сле принятия Конституции России 1993 г. Неотъемлемой составной частью этой системы является законодательство субъектов Российской Федерации. При этом федеральное законодательство и законодательство ее субъектов «рассматриваются не как простая сумма нормативных правовых актов, а как построенная по единым принципам и отвечающая единой цели система общефедеральных нормативных правовых актов».
Сегодня такая система находится лишь в стадии становления. Действующее законода-тельство фрагментарно, несогласованно и противоречиво, характеризуется пробельностью. Причинами этого является общее кризисное состояние государства, необходимость принятия законов в короткий промежуток времени, отсутствие четкого механизма реализации правовых норм по многим вопросам, непрофессионализм лиц, участвующих в законотворческом процессе и ряд других.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция России 1993 г. относит установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72), охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72), а также законодательство об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответст-вии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Российской Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления.
Законодательное регулирование природоохранной деятельности органов местного са-моуправления заключается, прежде всего, в установлении их полномочий по реализации экологической функции в федеральных законах и законах субъекта Российской Федерации.
Юридическим выражением функций органов местного самоуправления является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокуп-ность прав и обязанностей органов местного самоуправления по предметам их ведения для осуществления функций местного самоуправления. Публичная сфера «предполагает со-единенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах».
Составить полное представление о полномочиях, принадлежащих органам местного самоуправления, в настоящее время представляется весьма затруднительным. Во-первых, не существует единого нормативно-правового акта, содержащего перечень прав и обязанностей, которыми наделены эти органы. Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативно-правовыми актами. Таким образом, у каждого органа местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании существует индивидуальный набор таких полномочий. При этом необходимо учитывать, что полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т.д.).
Во-вторых, действующее в этой области законодательство весьма противоречиво и не-последовательно, не всегда отвечает требованиям юридической техники. Правовые акты слабо структурированы, недостаточно согласованны, существует множество юридических предписаний, дублирующих друг друга, а также попросту устаревших.
В-третьих, осуществление ряда полномочий муниципальными органами становится невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров, а чаще всего имеют место оба указанных фактора.
Конституция Российской Федерации признает за населением и органами местного са-моуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст. ст.12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст.130, ч.1 ст.132). Кроме того, Основной закон содержит норму о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст.132).
 

 

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов о природоохранной деятельности органов местного самоуправления -2

Просмотров: 1 650
Законы субъектов Российской Федерации принимаются либо после принятия соответ-ствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов Российской Федерации, принятые по предме-там совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Консти-туции России).
В настоящее время в субъектах Российской Федерации сложилась весьма противоречи-вая практика нормотворчества. Такая ситуация, по мнению А.Н. Лебедева, возникла в силу отсутствия общепринятой в российской науке конституционного права и законодательстве концепции статуса субъекта Российской Федерации. В нынешних условиях усматривается наличие реального противоречия между динамикой социально-экологических отношений и статикой законодательства.
По сути, признание за субъектами права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта Российской Федерации, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.
Анализ законодательства субъектов показывает, что эта возможность далеко не всегда используется. В литературе, посвященной законотворческой деятельности субъектов Рос-сийской Федерации, отмечается, что зачастую эта деятельность выражается в дублировании федеральных законов, механическом копировании аналогичных законов других субъектов без учета специфики региона. Однако в таком законотворчестве нет необходимости. Эффек-тивность правового регулирования вряд ли улучшиться, если одни и те же положения содер-жаться в двух законах, пусть даже разного уровня. На проблему дублирования региональны-ми законами законов Российской Федерации обращали внимание не только ученые-теоретики, но и практики. Так, Глава Администрации Астраханской области А.П. Гужвин отмечал, что законы субъектов, воспроизводящие почти слово в слово федеральный закон, несмотря на формальные критерии, по своей сути таковыми не являются.
Следует согласиться с В.Н. Синюковым в том, что «для региональных правовых систем принципиальное значение имеют конфессиональные, национальные, природно-географические, местные ментальные источники». Иначе же принятие региональных законов бессмысленно.
Планы законотворческих работ субъектов не представляют собой единой концепции развития регионального законодательства, законы принимаются практически в бессистемном порядке. Необходим творческий подход к принятию законов субъектов Российской Федерации, базирующийся, прежде всего, на научной основе изучения комплексов общественных отношений в каждом регионе и признании действительной необходимости принятия того или иного регионального закона. Планирование при принятии законов является важнейшим условием эффективности их реализации. При этом в законодательстве следует учитывать объективные экономические факторы, существующий уровень экономического развития данного региона. В нормах права следует предусматривать лишь то, что реально выполнимо на данном этапе. Требуется также соответствие новых норм сложившейся социальной структуре, фактическим типичным социальным нормам и отношениям. Это не означает, однако, что нормы права должны лишь закреплять уже сложившиеся общественные отношения, они должны учитывать их, предписывать возможные изменения с целью дальнейшего совершенствования этих отношений. Точное соответствие нормативной базы состоянию общества следует признать совершенно недостаточным, потому что лишь в случае нацеленности законодательства на перспективу может реализовываться творческий потенциал правосознания. Здесь необходимо опережение, т.е. такая связь правосознания с общественным бытием, при которой «… происходит отражение не только данного состояния общества, но и тенденций его развития под углом зрения перспективы правового регулирования общественных отно-шений».
Научная основа принятия закона, содержащего экологические полномочия муници-пальных органов власти, предполагает изучение уровня состояния природной среды в муни-ципальном образовании, изучение возможностей органов местного самоуправления осуще-ствлять планируемые полномочия (организационного и финансово-экономического характе-ра), заинтересованность органов местного самоуправления и населения муниципального об-разования в осуществлении этих полномочий, сочетание этих полномочий с имеющимися у органов местного самоуправления прав и обязанностей, способы осуществления. Кроме того, необходим анализ практики реализации органами местного самоуправления своих полномочий в близких сферах общественных отношений (ее эффективность, объем).
Одним из направлений регионального законодательного регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления могло бы стать принятие рекомендательных комплексных программ по оздоровлению окружающей среды в муниципальных образованиях, модельных нормативных актов, посвященных различным направлениям природоохранной деятельности муниципальных органов власти.
Конституция России закрепляет положение о том, что органы местного самоуправле-ния могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (в том числе и в природоохранной сфере) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государст-ву (ч. 2 ст. 132). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняет это положение, указывая, в частности, на то, что передача соответствующих средств должна происходить одновременно с принятием такого рода законов, что такое наделение может осуществляться как федеральным законом, так и законом субъекта, а также то, что условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий определяются соответствующими законами (ч. 4 ст. 6). На наш взгляд, необходимо более детальное законодательное закрепление процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Здесь уместно обратиться к теоретическим аспектам проблемы.
 

 

Органы местного самоуправления – субъекты природоохранной деятельности -1

Просмотров: 1 630
В действующем российском законодательстве природоохранная деятельность (охрана окружающей среды) определяется как «деятельность органов государственной власти Рос-сийской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ор-ганов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юри-дических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной сре-ды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и лик-видацию ее последствий». Таким образом, в современных условиях носителем экологиче-ской функции признается не только государство, но и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления.
Природоохранная функция имманентно присуща местному самоуправлению: эффек-тивное местное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения му-ниципального образования в благоприятной окружающей природной среде.
Большинство российских исследователей вслед за Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное само-управление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управ-ления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и само-контроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении.
В реальности главным субъектом местного самоуправления население может быть признано лишь условно. Его участие ограничивается выборами глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления и других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие демократические институты как референдум, народная правотворческая инициатива, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление пока развиты не в полной мере. И тому есть причины.
На данном этапе развития российской государственности, учитывая глубокий социаль-но-экономический кризис, низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчужде-ние населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граж-дан к непосредственному осуществлению местного самоуправления представляется затруд-нительным. Сегодня отдельный гражданин озабочен вопросами улучшения своего благопо-лучия, а некоторые категории населения вообще находятся за чертой бедности. «К само-управлению стремятся зажиточные, экономически независимые граждане», а «нищие и обез-доленные стремятся к опеке» .
Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повсе-дневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически явля-ются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «являет-ся непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обуслов-лено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства». Термин «местное самоуправление» носит во многом прикладной теоретико-идеологический характер и формально допускает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. Идея самоуправления предполагает не равное (и, разумеется, не принудительное) распределение между всеми жителями муниципального образования определенных функций, а доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него. Процесс управления, однако, должен происходить непрерывно, он требует определенных профессиональных качеств, в силу чего необходимы специальные органы, его осуществляющие. Как справедливо замечает американский профессор В. Остром, «голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей».
В силу этого возникает необходимость в исследовании понятия и сущности органов местного самоуправления как субъектов, реализующих экологическую функцию местного самоуправления, а также места этих органов среди иных субъектов, осуществляющих приро-доохранную деятельность на местном уровне.
По поводу определения органа местного самоуправления в юридической науке есть несколько точек зрения. Так, Г.В. Барабашев отмечает, что муниципальные учреждения представляют собой относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий начала демократизма. Среди признаков муниципальных органов он выделяет локально-управленческий характер этих органов, их организационную и функциональную самостоятельность. Организационная обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата выражается в том, что во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных органов. В качестве такого органа в ряде случаев выступает собрание избирателей. В отличие от них прочие органы государственного управления на местах назначаются сверху и действуют в качестве местных агентов правительства. Они отгорожены в самой своей организационной основе от населения и олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого основания государственной пирамиды.
О.Е. Кутафин под органами местного самоуправления понимает «органы местных са-моуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед кото-рыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий». В от-личие от Г.В. Барабашева, он считает, что органы местного самоуправления не являются со-ставной частью государственного механизма управления. По его мнению, органы местного самоуправления – это способ организации и осуществления власти на местах, который обес-печивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни.
Указанные определения, на наш взгляд, не содержат всех основных признаков органа местного самоуправления. В этом отношении более удачным можно признать определение М.Н. Козюка. Под органом местного самоуправления он понимает «созданный в порядке, установленном уставом муниципального образования, элемент (звено) системы местного управления, состоящий из коллектива муниципальных служащих (должностного лица), вы-полняющих задачи по решению вопросов местного значения, обладающий организационной обособленностью, собственной компетенцией и полномочиями».
В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что «органы местного само-управления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти» (ч.1 ст.1). Та-ким образом, вместо определения закон дает только перечень муниципальных органов с не-сколькими признаками их видового отличия. Недостаток такого перечня в том, что он при-близителен, о чем свидетельствует сама словесная формула с элементом «и другие». Это не дает четкого представления о том, что такое «орган местного самоуправления».
В силу законодательного отделения органов местного самоуправления от системы ор-ганов государственной власти возникает вопрос: в чем принципиальная разница между органом местного самоуправления и органом государственной власти.
В научной литературе понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» используются равнозначно. Под государственным органом понимается «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного меха-низма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства». Можно выделить сле-дующие основные признаки органов государственной власти: они формируются по воле го-сударства и осуществляют свои функции от имени государства; выполняют строго опреде-ленные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности; имеют юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятель-ности; наделены полномочиями государственно-властного характера.
Анализируя правовой статус органов местного самоуправления, можно сделать сле-дующие выводы. Органы местного самоуправления также формируются по воле государства. Об этом свидетельствует, например, предписание Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным» (ч.2 ст.14). Сферы и формы деятельности органов местного самоуправления определены в Конституции России 1993 г. (ст.132), Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.6), ряде иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления имеют собственную организационную структуру, которая юридически закрепляется в уставах муниципальных образований либо в положениях об этих органах. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в строго определенных границах муниципальных образований, которые являются неотъемлемой территорией Российской Федерации.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет органам местного самоуправления и ряд полномочий государственно-властного характера. К таковым можно отнести право представительного органа местного самоуправления принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, установление местных налогов и сбо-ров, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. (ч. 3 ст. 15). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ-ления по вопросам своего ведения принимают правовые акты (ч. 1 ст. 19). Перечисленные полномочия, безусловно, имеют властный характер, поскольку решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами (ч. 1 ст. 44). Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет юридическую ответственность в соответствии с действующим законодательством (ч. 3 ст. 44). Сами же решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами их принявшими, либо признаны недействительными в судебном порядке (ч. 2 ст. 44).
 

 

Органы местного самоуправления – субъекты природоохранной деятельности -2

Просмотров: 2 329
В связи с этим, в соответствующем федеральном законе необходимо закрепить поло-жение, согласно которому глава муниципального образования возглавляет исполнительно-распорядительную деятельность в муниципальном образовании, а также представляет муни-ципальное образование во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями, а также с органами государственной власти, населением и иными субъектами правоотноше-ний.
Кроме того, упомянутый закон не детализирует положение о подотчетности главы му-ниципального образования представительному органу местного самоуправления. Такой кон-троль может реализовываться, например, в форме отчета главы муниципального образования перед депутатами представительного органа. Отчет может быть ежегодным, ежеквартальным, или отчетом о деятельности в конкретной сфере по предметам ведения муниципального образования (например, отчет об исполнении бюджета, о состоянии жилищно-коммунального хозяйства, о деятельности исполнительного органа в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о ходе исполнения плана социально-экономического развития муниципального образования и т.п.). В случае негативной оценки такого отчета может последовать постановка вопроса о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования или предупреждение главы муниципального образования о возможном применении к нему этой меры.
Деятельность главы муниципального образования тесно связана с системой исполни-тельного аппарата местного самоуправления. Создание исполнительных органов местного самоуправления является исключительной прерогативой населения муниципального образо-вания. Субъекты Российской Федерации своими законами не вправе закрепить обязатель-ность наличия исполнительных органов местного самоуправления, хотя такие попытки встречаются.
Деятельность по исполнению нормативно-правовых актов представительного органа местного самоуправления может осуществляться либо специально создаваемыми органами – исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, либо структурными подразделениями самого представительного органа. В любом случае создание таких структур обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства Российской Федерации.
Законодательство не содержит определения исполнительного органа местного само-управления. Е.А. Незнамова предлагает определять его как «орган управления общей компе-тенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Фе-дерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений пред-ставительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения».
В данном определении не предусмотрено возможности существования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции, что на наш взгляд является некоторым упущением. Необходимость в их формировании должно опреде-лять население муниципального образования. Такими органами могут стать, например, му-ниципальные органы охраны общественного порядка либо иные органы.
В большинстве муниципальных образований, как правило, не образуются самостоя-тельные исполнительные органы специальной компетенции. Деятельность в различных сфе-рах муниципального хозяйства осуществляется структурными подразделениями исполни-тельно-распорядительного органа общей компетенции или должностными лицами. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции органов местного самоуправления.
В этой связи во многих случаях местные администрации не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, являющегося одновременно главой администрации). Администрация при этом является аппаратом управления, обеспе-чивающим исполнение полномочий высшего должностного лица муниципального образования. Только в случае, если администрация принимает решения в коллегиальном порядке, ее можно считать исполнительным органом местного самоуправления.
Структуру исполнительного органа определяет либо его руководитель единолично, ли-бо по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Обычно руко-водитель исполнительного органа имеет заместителей в сфере финансово-экономической деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания, в сфере социальной политики и др. В структуру исполнительного органа местного самоуправления, в зависимости от уровня муниципального образования, входят различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (социальной и экономический политики, образования, здравоохранения, культуры, экологии т.д.).
Экологическими проблемами в городских и районных муниципальных образованиях занимается либо специальная экологическая служба, входящая в состав местной админист-рации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управле-ние в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие вопросы охраны окру-жающей среды в комплексе с другими.
В научной литературе высказывалось мнение о том, что в структуре местных админи-страций сельских территорий также необходимо создать специальные службы, ответствен-ные за рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды на сельской территории, которые помимо решения этих задач возьмут на себя еще функции по заключению договоров на комплексное природопользование с сельскохозяйственными орга-низациями. В функции таких экологических служб должны входить: управление и контроль в области использования и охраны природных ресурсов (земля, ее недра, воды, раститель-ность, воздух и животный мир) со стороны участников аграрного производства, а также ко-ординация деятельности экологических подразделений сельскохозяйственных организаций. Таким образом, названной экологической службе должны быть присущи контрольные, координационные, консультативные и иные функции.
Представляется, что возможность создания специальных экологических служб в систе-ме органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муници-пальном образовании, так и от наличия необходимых финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.
Функции экологической службы на муниципальном уровне могли бы осуществлять и специализированные межмуниципальные службы, формируемые несколькими муниципаль-ными образованиями по договоренности. Ведь «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех комму-нах». Этот вариант будет приемлем в случае «экологического районирования», с учетом экологических особенностей региона. Поскольку в России уровень местного самоуправления четко не определен, предполагается существование одних муниципальных образований в границах территории других, целесообразность их создания должна определяться в каждом конкретном случае.
В настоящий момент существует несколько способов осуществления экологического управления в городах. Во-первых, могут создаваться территориальные подразделения специ-ально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды - городские (межтерриториальные) комитеты прямого (вышестоящему комитету) или двойного подчинения. Во-вторых, формируются природоохранные подразделения городской администрации, т.е. органа местного самоуправления. В-третьих, указанные способы используются параллельно. При этом не наблюдается четкого разделения полномочий этих органов, не прописаны вопросы их взаимодействия.
При формировании таких органов порой происходит нарушение федерального законо-дательства. Так в 1996 г. председателем Новосибирского областного комитета охраны окру-жающей среды и природных ресурсов и мэром г. Новосибирска утвержден Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов. Согласно Положению об этом органе данный городской комитет является органом мэрии г. Новосибирска и Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды. Таким образом, данная структура подчиняется в своей деятельности одновременно органу местного самоуправления общей компетенции и государственному органу субъекта Российской Федерации. Это противоречит ч. 5 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности предписанию о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также ч. 3 ст. 17 данного закона, согласно которой образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.
Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предполагается создание особых органов архитектуры и градостроительства муниципальных образований (местных органов архитектуры и градостроительства) (ч. 3 ст. 24). Такие органы образу-ются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответст-вии с уставами муниципальных образований.
Осмысление социальной роли органов местного самоуправления как субъектов приро-доохранной деятельности требует определения места, которое они занимают в совокупности других таких субъектов.
В самом общем виде всех субъектов, участвующих в природоохранной деятельности на местном уровне, можно разделить на тех, кто обладает постоянными полномочиями государственно-властного характера в области охраны окружающей среды и тех, кто не имеет таковых (или временно наделяется ими). К последним относятся гражданин (группа граждан), общественные и иные некоммерческие объединения, юридические лица.
Международное законодательство в области охраны окружающей среды рассматривает участие граждан в осуществлении природоохранной деятельности в качестве одного из пер-спективных направлений повышения эффективности этой деятельности. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятом в Хельсинки 1 авгу-ста 1975 г., отмечается, что «успех всякой политики в области окружающей среды предпола-гает, чтобы все категории населения и общественные силы, сознавая свою ответственность, содействовали охране и улучшению окружающей среды, что вызывает необходимость по-стоянной и углубленной просветительской работы». Согласно Принципу 10 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г., экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне .
 

 

Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления -1

Просмотров: 1 392
Функция любого социального организма отражает вовне его сущность, специфические свойства, присущие функционирующему объекту, а также закономерности его развития.
Понятие «функция» в науке употребляется в различных смыслах. Оно означает либо способность к деятельности, либо саму деятельность, зависимость одной величины от дру-гой, задачу, компетенцию, значение, роль и т.д. В математике, физике, например, под функ-цией понимается зависимость одной переменной величины от другой; в биологии это специфическая деятельность органа или организма; в кибернетике и некоторых других науках – направление действия какой-либо системы.
Термин «функция», таким образом, приложим ко всем без исключения динамическим структурам, что обусловлено многогранностью выраженных им отношений, а также специ-фикой познавательных задач тех наук, в которых он используется. Так или иначе, но в боль-шинстве случаев с функцией связывается направленное, избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды.
Категория «функции местного самоуправления», будучи относительно новой для оте-чественной науки, представляется малоизученным, требующим научного осмысления поня-тием. Не ставя в качестве задачи детального исследования этого понятия, остановимся лишь на самых общих моментах в его определении.
Большинство ученых под функциями местного самоуправления (как социально-правового института) понимают основные направления муниципальной деятельности, обу-словленные его природой, задачами и целями.
Таким образом, изучение сущности и содержания функций местного самоуправления в целом, и природоохранной (экологической) функции, в частности, необходимо начать с во-проса о том, что представляет собой местное самоуправление, каковы его особенности, пре-допределяющие специфику функционального назначения данного социально-правового ин-ститута.
Современная российская модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. В ст. 12 этого документа впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а в ст. 130 определено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.
Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело к фактическому закреплению в Конституции Российской Федерации 1993 г. концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления. Российская формула местного самоуправления, не являясь последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.
С целью адекватной оценки роли местного самоуправления в государственном меха-низме и анализа взаимоотношений отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, необходимо разобраться в соотношении понятий «государственное управление», «территориальное государственное управление», «местное управление» и «местное само-управление». Государственное управление выступает, на наш взгляд, в качестве общего по-нятия по отношению ко всем другим перечисленным понятиям. Территориальное государст-венное управление характеризует взаимоотношение государства с территориальными струк-турами внутри этого государства. В зависимости от формы государственного устройства территориальное управление в унитарных и федеративных государствах, государствах со смешанными формами государственного устройства будет различаться. Однако, независимо от формы государственного устройства, территориальное государственное управление включает в себя местное управление (местное государственное управление), отражающее специфику взаимоотношений государства в целом и его региональных структур с админист-ративно-территориальными единицами, находящимися на самом низшем уровне.
Отечественные исследователи зачастую пытаются противопоставить понятия «местное управление» и «местное самоуправление». При этом местное управление понимается как государственное управление на местном уровне, которое выражается в деятельности орга-нов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а местное самоуправление - как деятельность местных представительных органов. Некор-ректность подобного подхода доказывает практика, например, Великобритании и ряда дру-гих стран, где отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Получается, что здесь отсутствует местное управление как таковое, хотя именно этот термин используется и в законодательстве, и в работах отдельных исследователей.
 

 

Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления -2

Просмотров: 1 577
Градация интересов общества по различным уровням в соответствии с их характером и значимостью призвана обеспечить всестороннее и полное выражение этих интересов. Как справедливо отмечает А.В. Кряжков, такая система позволяет создать прочный фундамент, гарантирующий единство общества по наиболее важным вопросам его жизни, и вместе с тем, сохранение и развитие всего многообразия соединенных в нем культур и традиций, удовлетворение различных потребностей их носителей.
Впервые категория «публичный интерес» в отечественной правовой литературе было глубоко исследовано Ю.А. Тихомировым. Он определяет публичный интерес как «признан-ный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития». Один из аспектов проявления сущности местного самоуправления как раз и видится в способности быть выразителем ин-тересов всей первичной социально-территориальной общности.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования пред-полагает осуществление всех экономических, социальных и экологических процессов на местном уровне в их неразрывном сочетании.
Существенным недостатком законодательства о местном самоуправлении, который по-рождает нечеткое понимание сущности этого института, на наш взгляд, является то, что ни в Конституции России 1993 г., ни в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не указана цель местного самоуправления. Установление такой цели и могло бы явиться гарантией учета интересов населения муниципального образования. Под целью любого явления понимают то, к чему надо стремиться, что надо осуществлять. Цель – это идеальное представление результатов определенной деятельности. Любая управленческая деятельность является целенаправленной, призванной добиться определенных результатов. Очевидно, что качество работы субъектов местного самоуправления и ее конечная результативность зависят от обоснованности поставленной цели, от правильного соизмерения цели и средств ее достижения. Ошибочно выдвинутая цель не даст социально значимого эффекта.
Представляется, что целью местного самоуправления могло бы быть улучшение бла-гополучия населения муниципального образования, т.е. стремление к созданию всех ус-ловий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на данной террито-рии.
Соответственно, сущность местного самоуправления видится в децентрализации го-сударственного управления, выраженной в привлечении к управленческому процессу не-посредственно граждан и (или) их органов, для согласования государственных интересов с интересами территорий, на которых эти граждане проживают, и обеспечения ком-плексного социально-экономического развития этих территорий с целью создания всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека.
Таким образом, функции местного самоуправления фактически производны от функ-ций государства.
К основным признакам функций местного самоуправления можно отнести следующие. Во-первых, функция местного самоуправления всегда вытекает из его сущности и назначе-ния. Во-вторых, она характеризует собой направленность деятельности субъектов местного самоуправления, потребность в осуществлении которой порождает существование местного самоуправления как социального явления. В-третьих, функция местного самоуправления отражает его наиболее существенные черты и направлена на решение его основных задач. В-четвертых, она отличается постоянством, что показывает непрерывность, длительность ее действия.
При этом направленность деятельности субъектов местного самоуправления нельзя отождествлять с самой деятельностью этих субъектов. Как справедливо отмечает В.А. Юсу-пов, необходимо разделять два понятия: «функция управления» и «осуществление (реализа-ция) функции управления», причем «под функцией управления в общественных системах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланиро-ванных) результатов», а понятие «осуществление (реализация) функции управления» обо-значает целенаправленную деятельность органа управления, которая осуществляется в дан-ный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент сис-темы) или группу объектов».
На основе сказанного под функциями местного самоуправления мы понимаем закре-пленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанно-сти осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании.
В.И. Фадеев выделяет шесть основных функций местного самоуправления: 1) обеспе-чение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муници-пальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспече-ние комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удов-летворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и дру-гих жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Другие авторы выделяют социально-целевые функции местного самоуправления (ос-новные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и соци-ально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Перечень социально-целевых функций, предлагаемый ими, полностью совпадает с перечнем функций местного самоуправления, данным В.И. Фадеевым. К социально-организационным функциям местного самоуправления относят: 1) сбор и анализ информации; 2) выработку и принятие управленческого решения; 3) организацию; 4) регулирование; 5) координацию; 6) контроль.
Такая позиция, на наш взгляд, не является бесспорной. «Обеспечение участия населе-ния в решении вопросов местного значения» представляет собой один из принципов местного самоуправления. Этот принцип, наряду с другими принципами, пронизывает все его функции, оказывает активное воздействие на их развитие, лежит в основе выполнения каждой из них.
Перечисленные в качестве «социально-организационных» функций местного само-управления процессуальные действия являются стадиями любой управленческой деятельно-сти, т.е. этапами реализации практически любой функции местного самоуправления.
Кроме того, авторы приведенных классификаций не указывают критерии выделения перечисленных функций.
В качестве общего критерия разделения функций местного самоуправления можно выделить специфику объекта муниципального воздействия, особенности тех обществен-ных отношений, на которые воздействуют субъекты местного самоуправления в процессе своей деятельности.
Исходя из указанного критерия, можно выделить следующие функции местного само-управления в Российской Федерации: экономическую, социальную, экологическую (приро-доохранную), функцию содействия развитию культуры и образования (культурно-воспитательную), функцию охраны общественного порядка.
Функции местного самоуправления, несмотря на определенное сходство с функциями государства, будут отличаться от последних по своему внутреннему содержанию и формам реализации.
Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обуслов-лено указанными выше целью местного самоуправления и его задачами.
Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на тер-ритории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окру-жающей среды. Это и достигается в результате реализации экологической функции (приро-доохранной деятельности) субъектов местного самоуправления.
Поселения определяют непосредственную среду жизнедеятельности каждого человека, в пределах которой они выявляют и стремятся к удовлетворению своих повседневных по-требностей. Специфические социально-экономические и природные условия поселения по-рождают общие экономические и экологические интересы людей, в результате чего склады-вается соответствующая социально-территориальная общность.
Важнейшей задачей субъектов местного самоуправления и является поиск оптимально-го соотношения экономических и экологических интересов населения муниципального образования. При этом деятельность субъектов местного самоуправления не должна противоречить общегосударственным интересам и общегосударственной политике.
Государственный интерес в обеспечении надлежащего качества окружающей среды выражается посредством установления определенных нормативов и стандартов правомерно-го поведения в сфере взаимодействия общества и природы. Среди них ведущая роль, безус-ловно, принадлежит закрепленным Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» нормативам качества окружающей среды (ПДК, ПДУ и т.д.), а также производственно-хозяйственным нормативам (ПДВ), устанавливаемым для субъектов, осуществляющих в ходе хозяйственной деятельности вредное воздействие на окружающую среду. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать иные нормативы вместо указанных в федеральных и региональных законах и подзаконных актах. Однако, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) они могут создавать дополнительные гарантии реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти Российской Федерации о придании территории города (района) статуса экологически неблагоприятной территории с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.
 

 

Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления -3

Просмотров: 2 325
Под воздействием человеческой деятельности в большей или меньшей степени измене-на вся природа. Доля биосферы, не включенная в активную деятельность человека, весьма мала и ограничивается, в основном, труднодоступными районами планеты, что является в значительной мере следствием традиционного отношения к природе как к ресурсу, предна-значенному для переработки. В силу этого обстоятельства и стал применяться термин «ок-ружающая среда» как более широкий по отношению к термину «природа».
Словосочетание «окружающая среда» определяется как окружающая обстановка - лю-бые вещи, явления и люди, кого-либо окружающие. В таком значении оно мало подходило для характеристики экологических отношений. Поэтому в иностранной юридической лексике (при активном участии юристов) ему стали придавать новое значение, несколько отличное от оригинального, с упором на природную среду, то есть для характеристики взаимосвязи между обществом и природой. Именно в таком качестве понятие «окружающая среда» используется в международном законодательстве.
В тоже время, в национальном законодательстве некоторых государств понятием ок-ружающей среды охватываются также условия быта человека и иные объекты искусственно-го происхождения. В США, например, составной частью законодательства об окружающей среде является регулирование охраны исторических мест.
В нашей стране развитие терминологии происходило преимущественно другим путем – через расширение содержания единого понятия «охрана природы». В правовых актах советского периода термин «охрана природы» охватывал своим содержанием все стороны природоохранной деятельности – охрану памятников природы, природных ресурсов и природы в целом как среды жизни.
После политико-экономических преобразований 80-90 гг. ХХ в. в 1991 г. появился За-кон РСФСР, который был назван «Об охране окружающей природной среды». Таким обра-зом, в отличие от общепризнанного за рубежом термина «окружающая среда», российское законодательство добавляло в него слово «природная» для того, чтобы подчеркнуть относи-мость понятия «окружающая среда» именно к природе.
Однако уже Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 42 закрепляет право каж-дого «на благоприятную окружающую среду». Это связано с тем обстоятельством, что наше национальное законодательство стало ориентироваться на общепризнанные международные стандарты.
Вместе с тем, процесс унификации российского законодательства с нормами междуна-родного права происходит непоследовательно. Наряду с термином «окружающая среда» употребляется термин «окружающая природная среда» и «природа», причем по смыслу рос-сийского права данные понятия тождественны.
Так, ст. 58 Конституции Российской Федерации устанавливает обязанность каждого «сохранять природу и окружающую среду». Однако в других статьях Конституции термин «природа» не упомянут. В ст. 72 указанного документа говорится о том, «в совместном веде-нии Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: …охрана окру-жающей среды; …законодательство об охране окружающей среды». Конституционное право на благоприятную окружающую среду подразумевается именно как право на благоприятную природную среду, поскольку в ст. 42 Конституции России речь идет о возмещении ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, что позволяет говорить о том, что это право экологического характера.
Принятый 10 января 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» также употребляет признанное в международном законодательстве понятие «окружающая среда». Под окружающей средой в законе понимается «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов». В тоже время объектом охраны по смыслу закона так называемые «антропогенные объекты» не являются. Так, понятие «благоприятная окружающая среда» законом определяется как «окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов», а в качестве синонима понятия «охрана окружающей среды» данный закон использует термин «природоохранная деятельность» (ст. 1). Таким образом, указанный закон внутренне противоречив.
На наш взгляд, в российском законодательстве должно употребляться единое понятие – «окружающая природная среда». Термин «окружающая природная среда» представляется более предпочтительным, поскольку он не предполагает расширительного толкования.
Объектами, входящими в содержание данного понятия, являются «естественные, мо-дифицированные, трансформированные экологические системы» . В данном случае под естественными системами понимаются системы, сохранившиеся в той или иной степени от воздействия человека. В первозданном виде их можно встретить в природных заповедниках (резерватах). Под модифицированными понимаются системы, измененные в процессе эко-номической и иной преобразовательной деятельности общества. Трансформированными яв-ляются естественные структуры, преобразованные человеком для удовлетворения своих хо-зяйственных и культурно-оздоровительных потребностей.
Таким образом, объекты охраны окружающей природной среды отличаются тремя при-знаками: а) естественным происхождением; б) состоянием в цепи экологической системы природы; в) выполнением жизнеобеспечительных функций, которые определяют их соци-ально-экологическую ценность. Признак естественного происхождения объектов, в отличие от социальной ценности означает, что у них отсутствует стоимость в смысле затрат об-щественно-необходимого труда, невосстановимости и невоспроизводимости отдельных компонентов природы человеком, необратимости изменений, производимых человеком в природной среде. Второй признак объектов охраны - экологическая взаимосвязь с окружающей природной средой, позволяющая им функционировать в составе естественных экосистем, которые и обеспечивают качество среды обитания. Этот признак позволяет разграничить объекты охраны природы от тех компонентов природной среды, которые по воле человека вышли из механизма природы и перешли из естественного в социальный мир, где действуют другие закономерности развития (звери в зоопарке). Третий признак проявляется в способности объекта охраны природы осуществлять экологические, экономические и культурно-оздоровительные функции.
В действующем российском законодательстве термин «окружающая среда» использу-ется в том же контексте, что и «окружающая природная среда», т.е. в содержание понятия «окружающая среда» включаются именно экологические системы различного рода (объекты, имеющие экологические связи с природой), а не антропогенные объекты.
 

 

ВВЕДЕНИЕ

Просмотров: 2 013
Весьма актуальными в настоящее время являются проблемы повышения эффективно-сти воздействия государства на различные сферы жизни общества. Это обусловило появле-ние новых политико-правовых институтов, к числу которых относится и институт местного самоуправления. Эффективность его деятельности во многом зависит от правильного пони-мания сущности местного самоуправления и его места во всей системе управления общест-вом.
Проблемам становления местного самоуправления в современной юридической лите-ратуре уделяется большое внимание. Однако, на наш взгляд, далеко не все вопросы органи-зации и деятельности муниципальных органов власти исследованы достаточно полно. Отсутствие четкой теоретической концепции местного самоуправления проявляется и в действующем законодательстве. Необоснованно противопоставив муниципальные органы власти государству, закон не сформулировал цель местного самоуправления, а, следовательно, не раскрыл смысл его создания. В свою очередь, это вызывает трудности в закреплении правового статуса органов местного самоуправления, определении их места в общей системе управления государством, а также детальных полномочий в различных сферах общественных отношений.
Существующий на федеральном и региональном уровне нормативный материал по-священ общим положениям о местном самоуправлении и практически не содержит разгра-ничения компетенции между органами местного самоуправления и органами государствен-ной власти. Формально выделяя некие «вопросы местного значения», российское законода-тельство все же не смогло провести четкого разделения этих вопросов и вопросов, решение которых является прерогативой государства. Детальное рассмотрение предметов ведения органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что аналогичные предметы ведения присущи государственным органам. К таковым относится, в частности, охрана окружающей среды.
 

Разное
Дополнительно

Счётчики
 

Карта сайта.. Статьи