Главная     |     Новости     |     Справка     |     Форум     |     Обратная связь     |     RSS 2.0
Навигация по сайту
Юридическое наследие
Дополнительно


Архив новостей
Октябрь 2013 (14)
Ноябрь 2010 (2)
Июль 2010 (1)
Июнь 2010 (1288)
Май 2010 (3392)
Анонсы статей
» » Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по федеральному законодательству -2



 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по федеральному законодательству -2

в разделе: ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛ Просмотров: 1 828
Экологическая экспертиза является одной из форм предупредительного контроля за со-стоянием окружающей среды. Относительно ее проведения Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» не содержит никаких положений, ограничиваясь указанием на то, что порядок проведения такой экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе (ч. 2 ст. 33).
В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» органы местного самоуправления могут инициировать организацию и проведе-ние общественной экологической экспертизы общественными объединениями, основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окру-жающей среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспер-тизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федера-ции порядке. Общественная экологическая экспертиза осуществляется лишь при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении. Осуществление такой регистрации, согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», является обязанностью органов местного самоуправления.
В данном случае, норма закона закрепляет, на наш взгляд, «скрытое» наделение орга-нов местного самоуправления отдельным государственным полномочием, что следует из самой формулировки – государственная регистрация. По общему правилу, закрепленному ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными государственными полномочиями лишь при условии передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Норма же Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» о госу-дарственной регистрации органами местного самоуправления заявлений общественных ор-ганизаций о проведении общественной экологической экспертизы не предусматривает пере-дачи таких средств.
Органы местного самоуправления в области экологической экспертизы имеют сле-дующие полномочия:
Во-первых, органы местного самоуправления вправе делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей для участия в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;
Во-вторых, органы местного самоуправления вправе принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы. При этом органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок проведения, например, общественных обсуждений в рамках предусмотренных актами субъектов Российской Федерации параметров. Под общественными обсуждениями следует понимать комплекс мероприятий, проводимых для информирования общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Однако реализация данного правомочия затруднена по причине отсутствия в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации четкого механизма проведения общественных обсуждений. Однако все-таки можно выделить отдельные случаи, когда результатам общественных обсуждений (в комплексе с другими материалами) придавалось юридическое значение. Например, в ходе рассмотрения на государственной экологической экспертизе проекта «Частичного технического перевооружения АОЗТ ШТФ «Маяк» с устройством технологической линии по производству мягкой ПУР пены (поролона) в с. Трубино Щелковского района Московской области» в перечне материалов, вынесенных на экспертизу, упоминается перечень общественных обсуждений проекта (п.54).
В-третьих, муниципальные органы власти вправе организовывать по требованию насе-ления проведение общественной экологической экспертизы, осуществляя ее финансирование полностью или частично. Данная деятельность реализуется посредством обращения в соответствующие общественные объединения, уполномоченные проводить общественную экологическую экспертизу.
В-четвертых, органы местного самоуправления обязаны информировать специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы о намечае-мой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования, а также информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Такую информацию органы местного самоуправления могут получать в результате осуществления муниципального экологического контроля.
Для реализации указанных полномочий органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы, а также направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
В составе представляемых материалов для проведения государственной экологической экспертизы обязательно наличие положительного заключения и (или) документов согласова-ний органов местного самоуправления, а также материалов обсуждения объекта государст-венной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, органи-зованных органами местного самоуправления. Пункт 4.9 «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» устанавливает, что органы местного самоуправления при участии заказчика и содействии заинтересованной общественности определяют порядок проведения общественных слушаний по планируемой и иной хозяйственной деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду и являющейся объектом экологической экспертизы.
Необходимо иметь в виду, что это требование закона нельзя отнести ко всем объектам государственной экологической экспертизы, перечисленным ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе». Так, при предоставлении на экспертизу проектов правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, проектов международных договоров указанные заключения и материалы не предоставляются. Таким образом, перечень материалов, которые должны предоставляться на государственную экологическую экспертизу, зависит от характера объекта экспертизы, хотя закон этого не оговаривает.
Полномочия по охране отдельных видов природных ресурсов на федеральном уров-не закреплены рядом отраслевых нормативных актов. К их числу относятся Земельный ко-декс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 3 марта 1995 г.) «О недрах», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и ряд других.
Главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей ок-ружающей среды является земля. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как осно-ва жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Все земли Российской Федерации, независимо от форм собственности на них, состав-ляют единый земельный фонд страны, и именно государству принадлежит ведущая роль в обеспечении его надлежащего состояния. Поэтому Конституция Российской Федерации, фе-деральные законы не только определяют права и обязанности органов государственной вла-сти и местного самоуправления, но и налагают на всех землепользователей ряд обязанностей в области использования и охраны земель.
Муниципальные образования могут выступать в земельных отношениях в двух качест-вах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрис-дикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный ха-рактер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряже-нии (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных от-ношений – физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организа-ции рационального использования и охраны земель.
Полномочия органов местного самоуправления как властного органа в сфере охраны земель подразделяются на несколько групп. Во-первых, органы местного самоуправления вправе разрабатывать местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обя-зательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельно-сти, природных и других условий.
Во-вторых, согласно ст. 8 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г., органы местного самоуправления осуществляют отнесение земель, находящихся в муниципальной и частной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, к различным категориям и перевод их из одной категории в другую в порядке, предусмотренном федеральными законами. Применительно к предмету нашего исследования данная норма позволяет им осуществлять, например, перевод земель запаса, в категорию земель особо охраняемых территорий с приданием соответствующим земельным участкам статуса особо охраняемых природных территорий местного значения. В случаях и порядке, предусмотренном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления вправе устанавливать ограничения отдельных видов деятельности на таких территориях, а также в охранных зонах (в случае их установления). Создание особо охраняемых природных территорий может осуществляться как с изъятием земель для муниципальных нужд, так и без осуществления такового. В случае изъятия земельных участков, соответствующие процедуры осуществляются в порядке, предусмотренном земельным и гражданским законодательством.
В-третьих, органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль за правовым режимом земель в зависимости от их целевого назначения.
В-четвертых, органы местного самоуправления вправе своими решениями осуществ-лять консервацию земель с изъятием их из оборота в целях предотвращения деградации зе-мель в порядке, предусмотренном Правительством Российской Федерации.
В-пятых, органы местного самоуправления вправе осуществлять экономическое стиму-лирование охраны земель в порядке, предусмотренном бюджетным законодательством и за-конодательством о налогах и сборах.
В числе вопросов местного значения Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет регулирование использования месторождений общераспространенных полезных ископае-мых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения.
В преамбуле Федерального закона от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 3 марта 1995 г.) «О недрах» недра определяются как часть земной коры, расположенной ниже поч-венного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Все недра в границах территории России, включая содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Таким образом, органы местного самоуправления в отношениях по недропользованию не могут выступать в качестве хозяйствующих субъектов.
Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. «О недрах» определяет «компетенцию орга-нов местного самоуправления районов и городов в сфере регулирования отношений недро-пользования» (ст. 5). В эту компетенцию включено несколько видов полномочий. Во-первых, муниципальные органы власти участвуют в решении вопросов, связанных с соблю-дением социально-экономических и экологических интересов населения территории при предоставлении недр в пользование и отводе земельных участков. Горные работы нередко приводят к общему ухудшению экологической обстановки в муниципальном образовании, что выражается в увеличении загрязненности атмосферного воздуха и водоемов, повышении шумового воздействия на окружающую среду. Эти факторы могут существенно повлиять на жизнь населения муниципального образования, причем не в лучшую сторону. Закон не раскрывает конкретных форм участия органов местного самоуправления в решении вопросов в области недропользования, затрагивающих экологические интересы населения муниципального образования, вероятно предполагая детализацию таких полномочий в региональном законодательстве. Это можно объяснить тем, что в разных регионах роль органов местного самоуправления по предотвращению нежелательных экологических последствий в развитии горного промысла будет различаться.
Во-вторых, органы местного самоуправления в установленном порядке предоставляют разрешения на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также на строительство подземных сооружений местного значения. Представляется, что если местные власти выдают разрешения на добычу общераспространенных полезных ископаемых, то они имеют право и отзывать эти разрешения в случае нарушения законодательства о недрах, однако закон не содержит такого положения. Разрешение может быть отозвано, либо в выдаче такого разрешения может быть отказано, в том числе, и по мотивам превышения возможного экологического ущерба над экономическими выгодами при разработке общераспространенных полезных ископаемых. Поэтому было бы обоснованным закрепление данного правила на уровне закона субъекта Российской Федерации с его детализацией в актах органов местного самоуправления.
В-третьих, муниципальные органы имеют право приостановить работы, связанные с пользованием недрами для добычи общераспространенных полезных ископаемых с целью производства строительных материалов в случае возможности использования отходов гор-нодобывающего и иных производств, являющихся альтернативными источниками сырья. При этом необходимо иметь в виду, что при выборе варианта получения стройматериалов (из отходов горнодобывающего производства или за счет их добычи из недр земли) требует-ся проведение экологической экспертизы. Данное полномочие позволяет органам местного самоуправления приостанавливать некоторые виды работ, если просматривается нежелание заинтересованных организаций использовать отходы.
В-четвертых, органам местного самоуправления предоставляется право осуществления контроля за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых, а также при строительстве подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых. По субъектам контролируемой деятельности никаких ограничений закон не предусматривает, из чего можно сделать вывод о том, что под контроль муниципальных органов подпадают не только местные организации и частные лица, но и федеральные ведомства, иностранные компании, предприятия регионального уровня. Одновременно Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. «О недрах» предоставляет право осуществления государственного контроля за геологическим изучением недр, их рациональным использованием и охраной за органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. 16 ст. 3, п. 14 ст. 4). В тоже время детального разграничения полномочий между всеми тремя органами власти закон не предусматривает, что существенно затрудняет реализацию данного полномочия.
В-пятых, муниципальные органы вправе вводить определенные ограничения на поль-зование участками недр на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде. Следует отметить, что такие ограничения вводятся не только в связи с возможностью нане-сения ущерба окружающей среде. Зачастую большую угрозу для общества представляют аварийные ситуации, и ограничения в сфере недропользования могут быть связаны с их пре-дотвращением.
Вместе с тем, установление перечисленных полномочий в области использования и ох-раны недр только за органами местного самоуправления районов и городов не согласуется с положениями Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который не делает никаких различий между муниципальными образованиями. Кроме того, границы муниципального образования могут не совпадать с административно-территориальными единицами субъектов Российской Федерации. В данном случае представляется возможным использование общего правила о том, что нормативные правовые акты в Российской Федерации до приведения их в соответствие с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» применяются в части, не противоречащей этому закону. Соответственно, положения ст. 5 Федерального закона от 21 февраля 1992 г. «О недрах» должны, по нашему мнению, распространяться на органы местного самоуправления любых муниципальных образований.
Таким образом, органы местного самоуправления имеют определенную юрисдикцион-ную власть в отношении недр, не имея при этом права собственности на них.
Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ, Лесной ко-декс Российской Федерации от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ, Федеральный закон от 24 апре-ля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» не содержат перечня прав и обязанностей муни-ципальных органов соответственно в области отношений по охране и рациональному ис-пользованию вод, лесов и животного мира, но упоминают о возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в указанных сферах. Аналогичную норму содержит и Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». В ч. 1 ст. 23 этого закона устанавливается одно из таких государственных полномочий: «органы местного самоуправления организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха, обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях … муниципальных образований».
При этом, данная норма, фактически закрепляя отдельное государственное полномочие органов местного самоуправления, не определяет порядка финансового обеспечения такого полномочия, что противоречит Конституции Российской Федерации, устанавливающей обя-зательность этого обеспечения.
На федеральном уровне полномочия муниципальных органов власти по созданию осо-бо охраняемых природных территорий местного значения закреплены Федеральным зако-ном от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», также Федеральным законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, ле-чебно-оздоровительных местностях и курортах». Федеральный закон «Об охране окру-жающей среды» от 10 января 2002 г. не содержит конкретных норм по рассматриваемому вопросу, отсылая к указанным федеральным законам.
Федеральный закон от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территори-ях» определяет категории особо охраняемых природных территорий местного значения, формы собственности на эти территории и порядок их создания. К числу категорий особо охраняемых природных территорий местного значения, сам закон относит лечебно-оздоровительные местности и курорты. Однако, указанный закон предусматривает возмож-ность для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления создание иных категорий особо охраняемых природных территорий, примерный перечень которых содержится в п. 2 ст. 2 данного закона. Кроме того, немаловажное значение имеет закрепление в п. 7 ст. 2 этого закона нормы о том, что особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.скачать dle 11.0фильмы бесплатно



 
Другие новости по теме:


     
    Разное
    Дополнительно

    Счётчики
     

    Карта сайта.. Статьи