Главная     |     Новости     |     Справка     |     Форум     |     Обратная связь     |     RSS 2.0
Навигация по сайту
Юридическое наследие
Дополнительно


Архив новостей
Октябрь 2013 (14)
Ноябрь 2010 (2)
Июль 2010 (1)
Июнь 2010 (1288)
Май 2010 (3392)
Анонсы статей
»



 

Политический режим

Просмотров: 1 929
Третьим компонентом конституционализма является наличие определенного фактического политического режима, адекватного конституции. Разумеется, здесь надо сразу уточнить, о чем идет речь. Может быть налицо реакционная конституция и соответствующий ей политический режим. Ни о каком конституционализме в данном случае говорить нельзя. Мы предполагаем иное: демократическую конституцию и вытекающий из нее политический режим. Не может быть такого перекоса, когда конституция звучит демократически, а режим ей не соответствует - как это было, например, при принятии Конституции СССР 1936 г.
Вопросы вызывает и такая ситуация, когда Конституция ущербна, тоталитарна, а фактический порядок становится демократичным. В данном случае следовало бы как можно скорее заменить данную конституцию новой, соответствующей реальному режиму. Иначе могут найтись силы, которые по формальному признаку противоречия Конституции фактического демократического порядка сворачивают его. Не очень желательна и такая ситуация, когда Конституция демократична, но фактический порядок еще "демократичнее", поскольку речь идет в этом случае об угрозе анархии и отсутствии дисциплины.
 

 

Нормативно-правовой фундамент

Просмотров: 2 192
Предпосылкой конституционализма, как уже сказано, является наличие нормативно-правового фундамента. Проявляется данное требование в нескольких направлениях.
Прежде всего, в условиях нашей страны рациональнее всего говорить о пользе наличия самого официального текста Конституции. Трудно обеспечивать реализацию названных выше конституционных идей, если вместо единого текста появляются разрозненные решения. Единый текст Конституции РФ имеет конституирующее значение для общества и государства, это огромный политико-организующий и социальный фактор. Не случайно с принятием новой Конституции связывается окончание одного и начало нового этапа в социально-политической истории страны. Мы говорили в первой главе об учредительном характере Конституции, и в этом плане можно считать каждую новую конституцию обозначением тех или иных граней в конституционализме.
Наличие единого текста - конечно, не самоцель. Конституционализм выражается в том, что посредством Конституции закрепляется набор конституционно-правовых институтов. Мы не можем согласиться с тем, что на предшествующих этапах истории Советского государства хотя и существовали многие эти институты, но конституционализма вообще не было. Есть конституционализм как абстрактное понятие, как идеальная модель. Есть и конституционализм конкретной страны. К примеру, у нас не было профессионального парламента. Но ведь концепцией власти того времени и не предусматривался такой орган. Считалось, что лучше, когда депутаты не порывают с выполнением производственных функций, когда они связаны со своими трудовыми коллективами, ответственны перед избирателями и могут быть ими отозваны. Отказать какой-то стране в попытках создания своей модели государственной власти никак нельзя. Где сказано, что она должна идти путем других стран? И почему принцип ответственных перед народом депутатов хуже, чем принцип так называемого свободного мандата и неответственности депутатов перед избирателями? Следовательно, могут быть разные модели конституционализма, и трудно по каким-то формальным критериям одни признавать хорошими, другие - плохими. К тому же ведь модель и практика - это разные вещи. Многие благие идеи представительной демократии были попросту извращены в прежние времена, и считать это конституционализмом было бы неверно.
 

 

Конституционные идеи

Просмотров: 2 537
Предпосылку конституционализма составляют конституционные идеи. Их может быть много. Попытаемся назвать главные, хотя не исключаем упрека - что-то может быть упущено. Но тем не менее.
Во-первых, прежде всего конституционализм есть там, где главное не в наличии текста Конституции - хотя архиважно, что все же он имеется (об этом чуть позже), - а в глубоком почитании связанности государства и общества правом, законом.
Во-вторых, конституционализм состоит во внедрении в общественное сознание и бытие людей идеи высокого авторитета человеческой личности, уважения ее достоинства.
В-третьих, конституционализм означает участие непосредственно народа в осуществлении функций власти, не просто наличие определенных государственных органов, но демократический порядок их формирования, всеобщую подчиненность интересам народа деятельности этих органов.
В-четвертых, конституционализм - это и наличие процессуальных механизмов защиты прав и свобод граждан, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, создания и участия в государственно-политических делах общественных объединений.
 

 

Конституционализм

Просмотров: 2 715
Пришло время ответить на последний вопрос, связанный с Конституцией РФ: существует ли в современной России конституционализм? Для этого прежде следует выяснить, что такое конституционализм.
К проблематике конституционализма обращались авторы в советское время*(269), есть и некоторые современные работы*(270).
Что же такое конституционализм? По мнению И.М.Степанова, высказанному им в работе 1996 г., в широком смысле это явление охватывает теорию Конституции, историю и практику развития той или иной страны, группы стран, мирового сообщества в целом. В узком смысле под конституционализмом понимается система знаний о фундаментальных ценностях демократии: их составе, формах выражения, методах и степени реализации*(271). В статье 1992 г. И.М.Степанов обозначил конституционализм как систему представлений об общедемократических, общецивилизационных политико-правовых ценностях государственно организованного общества*(272).
Можно было бы согласиться с таким подходом, однако при одном условии. Указанные общие ценности следует трактовать как набор нужных, желательных в любой стране. Однако нельзя их рассматривать как некую аксиоматическую заданность и соизмерять с нею то, что имеет место в конкретном государстве. В этом случае анализ реальности, в том числе и достижений соответствующего общества, невольно подменяется формальными критериями: есть все из набора - значит, государство может похвалиться наличием конституционализма, чего-то недостает - значит, до "подлинного" конституционализма еще путь не пройден.
Кроме того, само понятие "общедемократических", "общецивилизационных" ценностей весьма относительно. Ведь даже страны, считающиеся демократическими, отнюдь не обладают рядом элементов, которые считаются традиционными для демократически организованного государства. К примеру, Великобритания не имеет конституции, нет там конституционного суда, строгого провозглашения теории разделения властей, верхняя палата носит отпечаток архаично-наследственного порядка формирования и т.д. Вроде есть основания отказать ей в наличии конституционализма, но вряд ли у кого хватит смелости это сделать, поскольку есть формальные критерии и есть практика конституционализма. В свою очередь, некоторые республики бывшего СССР могут похвастаться тем, что весь набор конституционных ценностей они имеют, вплоть до конституционного суда или комитета конституционного надзора, однако с обеспечением демократических прав и свобод дела там обстоят отнюдь не идеально.
 

 

О способах принятия новой Конституции

Просмотров: 3 069
Из предшествующих частей работы пока очевиден один путь появления нового Основного Закона: если возникла идея пересмотра положений глав 1, 2 и 9. Причем в этом случае созываемое Конституционное Собрание либо подтвердит неизменность данной Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. Нигде еще нет ответа на вопрос, как понимать слово "разрабатывает": создается ли для этого Конституционная комиссия, сколько будет длиться эта разработка и т.д. Надо полагать, федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании ответит на эти вопросы.
Что касается способов принятия, то по ст. 135 Конституции в данном случае их может быть два: самим Конституционным Собранием двумя третями от общего числа его членов или всенародным голосованием.
Конституция не отвечает на вопрос: а можно ли подготовить вообще новый текст Конституции, вынести его на референдум, принять таким путем и тем самым "опрокинуть" действующую Конституцию с ее усложненным порядком пересмотра?
Обратимся для этого к Федеральному конституционному закону о референдуме РФ 1995 г.*(267). Согласно ст. 1 данного ФКЗ, референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Достаточно очевидно, что проект новой Конституции РФ - в этом смысле также законопроект. Следовательно, вроде бы его можно выносить на референдум. Однако в ст. 3 сказано, что на референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ. Помимо Конституционного Собрания другим инициатором всероссийского референдума могут быть сами граждане РФ - если не менее 2 млн. подписалось за проведение референдума с соответствующей формулировкой (ст. 8 Закона). Естественно, надо четко выяснить: не будет ли на основании ст. 3 дано такое толкование ситуации, что лишь в случае, если Конституционное Собрание ставит вопрос о новой Конституции, референдум возможен?
Думается, что один вариант принятия новой Конституции отнюдь не исключает другой. Поэтому мы считаем вполне возможной разработку проекта новой Конституции, сбор 2 млн. подписей за вынесение ее на референдум, проведение референдума и принятие таким путем новой Конституции. В практике многих стран принятие новой конституции отнюдь не всегда выглядит как реформа действующей конституции. Да и в нашей стране на предшествующих этапах принятие новой конституции отнюдь не выглядело как переработка действующей. Поэтому приходится вновь напомнить вывод, который был сделан в первой главе: речь идет в России о намеренно усложненном порядке появления новой Конституции для того, чтобы продлить действие данной Конституции. Между тем социально-экономическое и политическое развитие страны может потребовать появления принципиально нового Основного Закона. И на этот счет также надо иметь легитимный путь.
Отметим, что само по себе принятие новой Конституции России референдумом кажется не самым лучшим вариантом. Ранее уже говорилось о том, в какой обстановке шла кампания за принятие действующей Конституции, поэтому не будем повторяться. С формальной точки зрения Конституция была принята демократическим путем, поскольку голосование на референдуме считается высшим непосредственным выражением власти народа, о чем сказано в ст. 3 самой новой Конституции. Но останется в истории тот факт, что сначала был разогнан парламент страны, применены танки для расстрела его здания, распущены все нижестоящие представительные органы власти, приостановлена деятельность Конституционного Суда РФ, вся полнота власти сконцентрировалась в руках Президента, который, в свою очередь, был объявлен отстраненным от власти Верховным Советом и Съездом народных депутатов РФ.
 

 

Поправки и пересмотр Конституции: некоторые проблемы

Просмотров: 5 239
В главе 1 нашей работы мы останавливались на официально предусмотренном порядке изменения Конституции. Не будем повторяться. Порекомендуем читателю лишь проглядеть соответствующий материал или гл. 9 Конституции еще раз, поскольку теперь мы хотим подробнее остановиться на проблемах, которые в связи с изменением Конституции возникают*(261).
Прежде всего, что стоит за терминологией Конституции? Напомним, что гл. 9 называется "Конституционные поправки и пересмотр Конституции". Так что же такое "поправки" и "пересмотр"? Казалось бы, возможна такая трактовка: поправки - это частичные изменения Конституции, не затрагивающие ее принципиальных положений; пересмотр - изменение фундаментальных позиций Конституции и означает уже определенное одновременное изменение конституционного строя.
Однако внимательное чтение ст. 135-136 Конституции позволяет сделать иной вывод. В ч. 1 ст. 135 говорится, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены (выделено мною. - С.А.) Федеральным Собранием. Если обе палаты тремя пятыми голосов поддержат предложение о пересмотре положений этих глав, то созывается Конституционное Собрание, задача которого - либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой Конституции. Отсюда можно сделать вывод о том, что любое предложение, касающееся изменения глав 1, 2 и 9, даже представленное как частичное изменение отдельной статьи, фактически не влекущее изменения конституционного строя России, все равно рассматривается как попытка изменить этот строй. И поэтому вступает в действие сложный механизм пересмотра Конституции, который должен максимально затруднить такого рода реформу.
Такой подход можно признать оправданным, если речь действительно шла бы о принципиальных для конституционного строя положениях. Например, представим, что кто-то предлагает отказаться от частной собственности в РФ и в этих целях изменить статьи 8, 9, 35, 36 Конституции. В этом случае действительно можно связать данное изменение и принятие вообще новой Конституции. Однако такой подход в некоторых случаях все же не требуется. Выше говорилось, например, что категория двойного гражданства, включенная в ст. 62 Конституции, признается многими спорной и не оправдывающей себя, да и вообще ей не место на конституционном уровне, даже если ее и решили иметь в законодательстве. Поэтому исключение такого положения из Конституции не требует принятия новой Конституции.
В ст. 135 нет ответа еще на один важный вопрос: если в связи с конкретным предложением, касающимся пересмотра какой-то нормы глав 1, 2, 9, Конституционное Собрание решит разрабатывать новую Конституцию, можно ли в этом новом тексте отразить и другие идеи, предложения, созревшие к данному моменту? Или же разработчики должны ограничить себя лишь воплощением в тексте исходного предложения, оставляя все остальное за рамками Основного Закона? Думается, если уж началась разработка новой Конституции, Конституционное Собрание должно воплотить в нем все, что имеется в соответствующий момент истории. Другое дело, что тогда концепцию новой Конституции следует обсудить на Конституционном Собрании и добрить, причем сделать это можно по-разному: либо сначала, либо после создания проекта. А лучше всего сначала одобрить основные концептуальные положения, после же подготовки текста он все равно подлежит обсуждению Конституционным Собранием (в целях принятия Конституции или вынесения ее на референдум), так что при этом состоится повторное одобрение либо отклонение положений, воплощенных в проекте.
Согласно ст. 136 Конституции, изменения, касающиеся глав 3-8, не влекут принятия новой Конституции. Такие изменения в самой ст. 136 названы "поправками". Так что, как говорится, поправки поправкам рознь. Если по главам 1, 2 и 9, будучи даже мелкими, они автоматически вызывают постановку вопроса о новой Конституции, то поправки в главам 3-8, будучи может быть и весьма принципиальными, формально воплощаются в действующей Конституции.
Как должны выглядеть эти поправки по форме акта? Этот вопрос возник в связи с тем, что в ст. 136 сказано, что поправки к главам 3-8 принимаются "в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона", а далее требуется одобрение их органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, лишь после этого они вступают в силу. Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы дал толкование ст. 136. В его постановлении от 31 октября 1995 г.*(262) отмечено, что закон, вносящий изменения в указанные главы Конституции, не может быть по форме федеральным конституционным законом (ФКЗ). Дело в том, что, во-первых, ФКЗ принимаются лишь по кругу вопросов, названных в Конституции, а среди них нет указания на возможность изменения Конституции принятием ФКЗ; во-вторых, есть особенности процедуры - при принятии обычных ФКЗ круг субъектов права законодательной инициативы шире, чем при принятии закона об изменении Конституции по ст. 136, а после принятия ФКЗ не требуется одобрения его субъектами РФ, что обязательно при принятии поправок к главам 3-8.
Отсюда КС сделал вывод, что лишь по процедуре, т.е. голосованию и количеству голосов, закон, вносящий изменения в главы 3-8, принимается в порядке, предусмотренном для ФКЗ. Что касается формы, КС определил, что "поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации".
КС также записал в своем постановлении, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. Вступивший после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Законодатель должен устанавливать срок для одобрения поправок субъектами; опыт тех стран, где аналогичная процедура существует, говорит о том, что порою ратификация затягивается на долгое время. Следует согласиться с Ю.А.Юдиным в том, что такой срок надо устанавливать не вообще, а в каждом отдельном законе о конституционных поправках, исходя из его содержания, значимости, политических условий и т.п. Правда, автор не называет хотя бы ориентировочного такого срока, ссылаясь на то, что в одной из подобных ситуаций Верховный Суд США отметил в своем решении, что срок не должен превышать "разумных пределов"*(263). Думается, данная рекомендация, смутная даже для США, вряд ли может подойти для России. Здесь срок лучше обозначать более конкретно.
Рассмотрим подробнее, как регулируются соответствующие вопросы в Федеральном законе от 6 февраля 1998 г. "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"*(264), сопровождая информацию нашими комментариями.
Федеральный закон устанавливает в соответствии со статьями 108, 134, 136 Конституции РФ порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона, поправки к главам 3-8 принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ.
Под поправкой к Конституции РФ в данном Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Весьма важны следующие положения Закона, которые считаем необходимым выделить: одним законом о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (ч. 2 ст. 2). Закон РФ о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки (там же, ч. 3).
Эти положения требуют пояснений.
Во-первых, что такое "взаимосвязанные изменения"? Надо полагать, что речь идет о положениях Конституции, которые могут содержаться как в одной из глав 3-8, так и в нескольких из этих глав, если эти положения посвящены одному и тому же вопросу. Например, если из ст. 109 (глава 5) исключить положение о том, что Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, придется внести изменения в ст. 84 (глава 4) и ст. 111 и 117 (глава 6), которые тоже посвящены праву Президента на роспуск Государственной Думы.
Во-вторых, получается, что одна поправка - это, как правило, коррекция не одной статьи или, тем более, части статьи Конституции. Такое тоже может иметь место. Но все-таки смысл нормы Закона в более широком подходе: поправка - это сплошное исправление текста глав 3-8, посвященное определенному новшеству.
В-третьих, из смысла Закона вытекает, что одним законом нельзя охватить несколько поправок, если они касаются разных статей глав 3-8 и их нельзя охарактеризовать как "взаимосвязанные изменения". Более того, единый закон о поправках к главам 3-8 вообще невозможен. Казалось бы, какое значение имеет, сколько законов о поправках одновременно "запускать" в законодательный процесс? Однако сложность прохождения даже одного закона множит общее время на их количество. Кроме того, в одном законе о поправках можно избежать параллелизма, дублирования, противоречий и накладок.
В-четвертых, не совсем понятно положение Федерального закона 1998 г. о наименовании закона о поправке. Последний получает наименование, отражающее "суть данной поправки". Идет ли речь о сути в предметном плане или достаточно ограничиться формальным признаком? То есть, если обратиться к упоминавшемуся выше праву Президента на роспуск Думы, писать ли в названии "закон о поправке к Конституции РФ, связанной с правом Президента на роспуск Государственной Думы", или же сказать иначе - "закон о поправке к статьям Конституции" (и далее привести перечень этих статей)?
Полагаем, что первый вариант может вызвать трудности с формулированием наименования закона о поправке; второй вариант грозит переполнением наименования закона о поправке номерами статей, в которые вносятся исправления. Гораздо проще было бы использовать прием законодательной техники, распространенный в некоторых странах (например, ФРГ, Австрии и др.): 1-й закон о поправке к Конституции РФ, 2-й закон и т.д. Конечно, в этом случае в наименовании не будет отражено "сути поправки", как сейчас требует Федеральный закон 1998 г. Но, право же, лучше внести в него изменение в духе нашего предложения, чем испытывать постоянно трудности с формулированием наименования закона о поправке.
Продолжим рассмотрение содержания Федерального закона 1998 г. Он гласит, что предложение о поправке к Конституции РФ вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ, в виде проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3-8 Конституции.
Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции РФ, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции РФ, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции РФ. Если поправка требует внесения изменений в другие статьи глав 3-8 Конституции, то предложение о поправке должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей) Конституции, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.
Если поправкой к Конституции из ее текста исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами "Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации" с указанием наименования закона РФ о поправке к Конституции РФ. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.
Вместе с проектом закона РФ о поправке к Конституции РФ представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.
Рассмотрение проекта закона о поправке происходит по общим правилам законодательного процесса, т.е. оно начинается в Государственной Думе. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в Государственной Думе в трех чтениях. Проект закона РФ о поправке к Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Одобренный Государственной Думой проект закона РФ о поправке к Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о поправке к Конституции РФ Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.
 

 

Нужно ли изменять Конституцию?

Просмотров: 2 242
Этих проблем мы еще коснемся подробно попозже. Но попробуем для начала все же отвлечься от данного обстоятельства и ответить на вопрос: а назрела ли необходимость конституционных реформ? Приходится сказать: да, основания для реформирования Конституции есть - причем в связи и с конструкцией конституционно-правовых институтов, и неясностью многих конституционных положений*(258).
Во-первых, речь идет о конструкции власти. Мы уже касались данной проблемы в нашей работе. Напомним, что, согласно ст. 10, государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А по ст. 11 государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. Следовательно, участие Президента в осуществлении государственной власти предполагает включение его в одну из этих ветвей. Допустимо предположить, что речь могла бы идти о власти исполнительной. Однако, согласно ст. 110 Конституции, исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Таким образом, Президент стоит вне этой ветви власти. По Конституции он - глава государства, имеет право обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. И как уже указывалось ранее, все это дало основание ряду авторов сделать вывод о наличии на федеральном уровне особой формы власти - президентской власти*(259). Данный фактор требует принципиального решения: либо надо отразить в Конституции самостоятельное существование президентской власти как отдельной формы, соизмерить ее с разделением властей, либо определить конкретно положение Президента в системе существующих трех ветвей власти.
Одновременно надо решить на конституционном уровне и еще ряд вопросов. В частности, в Конституции ничего не сказано о природе федеральных функциональных и отраслевых органов исполнительной власти. По Конституции исполнительную власть РФ осуществляет Правительство, и состоит оно из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Либо Правительство осуществляет всю исполнительную власть, но тогда членами Правительства должны быть, кроме министров, руководители и других ведомств. Либо исполнительную власть РФ осуществляют и многие другие органы исполнительной власти РФ, но тогда об этом следует сказать в Конституции, чтобы конструкция власти была четкой. Сейчас эти вопросы регулируются указом Президента, который к тому же ряд органов исполнительной власти выводит на прямое подчинение Президенту, что также не согласуется с формулой Конституции о том, что исполнительную власть осуществляет Правительство РФ.
Определенную ясность должен был внести федеральный конституционный закон о Правительстве РФ. Однако, будучи подготовленным и одобренным палатами Федерального Собрания в мае 1997 г., он до декабря 1997 г. не подписывался Президентом РФ из-за ряда разногласий. Одно из них как раз касалось федеральных органов исполнительной власти. Парламентарии полагали, что основой деятельности этих органов должен быть специальный федеральный закон, принятие которого и предусматривалось в ст. 5 Закона о Правительстве. Однако Президент поставил одним из условий подписания Закона о Правительстве исключение из него данной нормы. Как говорится, жертвуя "малым" во имя "большого", палаты пошли на это. Президент подписал текст, но из него тут же принятым палатами федеральным конституционным законом были исключены правила, вызвавшие возражения Президента. Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти остается пока в сфере президентского регулирования, отчего, конечно, проблемы не снимаются.
В главу Конституции о судебной власти включена ст. 129 о прокуратуре. Однако считать прокуратуру частью судебной власти нельзя хотя бы потому, что она никаких функций правосудия осуществлять не вправе, имеет надзорные функции, в том числе и в сфере правосудия.
Во-вторых, представители оппозиции ставят вопрос об изменении соотношения функций Президента и парламента, особенно Государственной Думы. Сегодня Дума лишена всякого влияния на Правительство. Она дает согласие на назначение лишь Председателя Правительства. Многие депутаты считают, что число членов Правительства, назначаемых с согласия ГД, следует увеличить, включив в этот круг заместителей Председателя и 6-7 министров. Выражение недоверия, а особенно невыражение доверия Правительству может кончиться роспуском ГД, что существенно влияет на характер контрольных функций ГД. Разумеется, речь должна идти не о Думе как о собрании капризных людей, дезорганизующих работу Правительства, а о создании конституционной основы нормальных деловых отношений Правительства и ГД.
 

 

Проблема авторитета и охраны Конституции

Просмотров: 2 357
Разговор о действии и реализации Конституции РФ с неизбежностью должен перейти в краткое рассмотрение проблемы обеспечения авторитета Основного Закона. Из множества ее аспектов мы остановимся лишь на тех, которые имеют правовую окраску.
В первой главе работы частично говорилось о том, что один из аспектов идеологического назначения конституции заключается в том, что она помогает формировать общественное сознание, в свою очередь положения конституции сами должны стать частью общественного сознания.
Надо сказать, что эти две части единой задачи решаются с разной мерой успеха. В формальном смысле не так уж сложно пропагандировать в обществе большую роль Конституции РФ. Гораздо труднее другое: сформировать так называемое конституционное правосознание. Для этого прежде всего требуется не столько прокламировать значение Конституции, сколько обеспечивать претворение в жизнь ее постулатов. Кратко говоря, тезис должен быть таким: надо жить по Конституции.
Сегодня мы имеем основания сказать: каждое положение Конституции претворяется. Т.е., по крайней мере, у общества есть такое достижение как отсутствие невостребованных конституционных положений. Если Конституция говорит, что в России есть плюрализм форм собственности, многообразие видов экономической деятельности, - это существует. Если Конституция установила, что есть институты законодательной, исполнительной и судебной власти, - они также имеются и функционируют. Если записан в Конституции широкий круг прав и свобод - они реализуются. В этом плане надо смотреть правде в глаза и не отрицать очевидного.
Речь может идти о другом. Хватает проблем в реализации положений Конституции. Имеющиеся конституционные институты зачастую существуют как бы в формально-правовом плане. Реальное же использование конституционных норм таково, что приводит к их обесцениванию. Это не мелкие огрехи при применении конституционных норм, которые не влияют в принципе на характер как соответствующих институтов, так и веру в них со стороны граждан. Изъяны могут быть настолько серьезны, что ведут к деформации конституционного правосознания, причем в ситуации, когда оно еще даже не сложилось.
Приведем несколько примеров в подтверждение этого тезиса. Записав в Конституции, что труд свободен и каждый сам решает вопрос о форме своей трудовой деятельности, создатели Конституции как бы хотели сказать гражданину: ты сам решаешь, каким образом будут задействованы твои способности. И действительно, это основа совершенно нового элемента в нашем конституционном правосознании и нашей свободы в обществе и государстве. Однако и раньше, и теперь подавляющее большинство граждан добывают средства к существованию в качестве наемных работников. Прежде государство обеспечивало каждому место трудовой деятельности, теперь этой обязанности у него нет, что вполне понятно в условиях, когда на смену единой общественной собственности пришел плюрализм форм собственности с превалированием частной. Отсутствие рабочих мест, безработица, неполная занятость работников, спад производства рождают либо неприятие конституционных норм о свободном труде и праве на труд, либо присутствует всего лишь их формально-правовое действие.
Еще один пример: достижением новой демократии в России стало создание профессионального парламентаризма, основой которого сегодня являются нормы Конституции РФ 1993 г. Произошел отказ от номенклатурного подбора депутатов правящей партией, внедрены состязательность и конкуренция на выборах. Однако при применении конституционных положений возникли новые перекосы: выборы половины депутатов ГД по партийным спискам превратились в номенклатурный подбор депутатов (мало кому известных), но не одной, а многими партиями; развитие частного капитала и введение частного финансирования выборов привели к стремительному росту коррупции при их проведении; многие депутаты в этой ситуации становятся фактически теневыми представителями (лоббистами) предпринимательских структур, официально называясь представителями народа; резко снизилось число женщин в депутатском корпусе - при том, что женщины составляют 51% в общем составе населения страны. Эти обстоятельства также деформируют конституционное правосознание граждан.
Перечень подобных примеров можно было бы продолжить, но дело не столько в них, сколько в том, что ситуация в целом ясна и требует радикальных мер. Думается, можно говорить как минимум о таком их наборе.
Прежде всего, заложенные в Конституции РФ идеи надо воплощать в жизнь не сами по себе, а с учетом комплекса экономических, социальных, нравственных и иных факторов. Авторитет Конституции зависит отнюдь не от нее самой, а от того, что ценности Конституции входят в сознание граждан вместе с мерами по обеспечению действия Конституции. Грош цена, например, ст. 7 Конституции, гласящей, что РФ - "социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека", если в этом государстве перманентно значительная часть людей живет за чертой бедности.
Далее: пора отдать должное категории конституционная законность. В последнее время о ней говорят и пишут гораздо меньше, чем в прежние времена*(254). Сейчас в большей мере обращают внимание на необходимость соблюдения норм самой Конституции, а в характеристике правового государства больше внимания уделяют судебной форме защиты прав граждан"*(255).
Между тем все-таки есть основания говорить о конституционной законности как о высшем пласте законности в целом. Она обеспечивается отнюдь не только путем восстановления нарушенного права, в том числе в судебном порядке, хотя это и очень важно. Но по каждому случаю в суд, даже если это Конституционный Суд, не набегаешься. Поэтому в первую очередь следует говорить о конституционной законности как превентивном факторе - соблюдении норм Конституции при издании актов и совершении действий всеми без исключения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Иначе говоря, конституционная законность начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление их действия, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей.
Причем понятие конституционной законности может быть шире, чем просто законности*(256). Дело в том, что обычные акты легче соблюдать в виду конкретности их предписаний. Конституция о многом говорит емко и сжато. И не случайно ранее уже отмечалось, что при решении вопросов о действии Конституции учитываются как ее формально определенные нормы, так и смысловые нагрузки, содержащиеся в Конституции. Т.е. логика конституционного регулирования - такая же основа законности в отношении к Конституции, как и ее более конкретные предписания.
 

 

Вопросы толкования Конституции в связи с применением ее положений

Просмотров: 2 405
В процессе применения действующей Конституции РФ возникает немало неясностей. Чаще всего они выражаются либо в том, что вообще непонятно, как применять конституционную норму, либо же вырисовываются два и более вариантов ее применения, - но взаимно друг друга исключающих. И тогда требуется официальное толкование Конституции.
Казалось бы, толкование должно быть разъяснением содержания и смысла нормы Конституции, вытекающего из нее порядка применения соответствующих предписаний. Иначе говоря, толкование дается в рамках того, что записано в Конституции. Но в том-то и дело, что или вообще неясно то, что записано, или из положения Конституции можно вывести несколько способов его реализации. И тогда толкование становится уже не столько разъяснением, сколько созданием новых норм права.
О таком назначении соответствующего органа выразительно сказал (применительно к Верховному суду США) американский автор Л.Фридмэн: действительно, Конституция является высшим законом страны. Но только самые наивные верят, что Верховный суд просто "интерпретирует" текст, т.е. исследует, что документ означает или что подразумевали в нем люди, которые его писали. Суд идет дальше простой интерпретации. Суд изобретает и расширяет конституционную доктрину; некоторые из положений доктрины связаны с основным текстом легкими паутинками, если вообще связаны*(248).
Таким образом, получается, что наряду с первым законодателем, принявшим Конституцию (в нашей стране народом, поскольку она выносилась на всенародное голосование), появляется второй законодатель - тот, кто толкует Конституцию*(249). Поскольку эта обязанность возложена в самой Конституции на Конституционный Суд РФ, в положении второго законодателя выступает этот орган. И в принципе выводы американского юриста насчет того, что при интерпретации суд изобретает и расширяет конституционную доктрину, подходят и к нашему КС. Эта оценка может быть распространена на многие его решения, содержащие толкование Конституции.
Более того, можно поставить вопрос даже радикально: дать толкование Конституции без создания соответствующей новой нормы практически невозможно! Это относится и к ситуациям, когда толкование в большей мере обусловлено разъяснением текста Конституции, и к случаям, когда оно лишь отдаленно связано с самой Конституцией. Для наглядности приведем примеры и того, и другого плана.
Так, в постановлении от 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд дал толкование ряда статей Конституции в плане использования понятий "общее число депутатов Государственной Думы" и "общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы"*(250). КС должен был разъяснить, тождественно ли число депутатов ГД ее численному составу, определенному Конституцией (т.е. 450), либо оно означает число фактически избранных депутатов, а также является ли указание на общее число членов СФ и депутатов ГД основанием для принятия решения на базе суммы голосов членов обеих палат ФС.
КС пришел к выводу, что возможная неполнота состава палат ФС не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение. Поэтому трактовка состава ГД только исходя из фактически избранных депутатов ГД может привести к тому, что ГД будет принимать федеральные законы и иные важные для страны акты, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты, как нарушающие ст. 94 Конституции РФ, окажутся нелегитимными. Следовательно, надо толковать "общее число депутатов" как конституционное их число, т.е. 450. Соответственно при принятии решений в палатах надо исходить из конституционно установленного числа не только ГД, но и членов СФ (по два от каждого субъекта РФ, т.е. всего 178).
В приведенном примере КС нормативно обозначил один путь применения имеющегося конституционного положения.
В постановлении от 23 марта КС дал толкование ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции*(251). Суть дела состояла в том, что, согласно Конституции, Совет Федерации должен в течение 14 дней рассмотреть и решить вопрос об одобрении или отклонении принятого ГД федерального закона, а если он пропустит этот срок, то закон считается им одобренным. СФ обратился с запросом: касается ли положение о сроке ст. 106, поскольку законы, принятые ГД по вопросам этой статьи, СФ обязан рассмотреть. КС определил в своем толковании, что рассмотрение федерального закона по ст. 106 должно начаться в СФ не позднее 14 дней после его передачи. Но если СФ не завершил рассмотрение, закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании СФ до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.
Таким образом, КС сформулировал в своем постановлении совершенно новое правило, дав расширительное толкование норм Конституции, но, по крайней мере, не вызывающее резких возражений ни практиков, ни ученых.
Но можно привести пример толкования - причем не по запросу о толковании, а в связи с оценкой конституционности конкретных актов, - которое вызывает серьезные возражения. В постановлении от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного данным Указом, КС определил: "В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов"*(252).
 

 

Действие Конституции РФ и международные договоры

Просмотров: 5 085
Соотношение Конституции РФ с международными договорами можно рассматривать в ряде аспектов: ее соответствие положениям международного права; приоритет действия.
Прежде всего следует отметить, что Конституция РФ в целом соответствует основным ценностям международного сообщества. В ряде ее норм задача учета таких приоритетов поставлена весьма определенно. Например, согласно ч. 1 ст. 17, в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
Вместе с тем обратим внимание на последние слова приведенного положения - "в соответствии с настоящей Конституцией". Они отражают общий подход, характерный для нашей Конституции: какими бы прогрессивными ни были те или иные нормы, о которых договорилось мировое сообщество, государство оставляет за собой их оценку, и прежде всего в своем Основном Законе.
Данное положение надо учитывать в связи с тем, что в ч. 4 ст. 15 Конституции сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Распространяется ли это автоматически на нормы Конституции? Думается, нет. Даже применение международного договора желательно совместить с изменением обычного закона, чтобы не было коллизии у правоприменительных органов. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. о некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия обращено внимание на две возможные ситуации:
- суд не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для РФ международным договором, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона (выделено мной - С.А.), установлены иные правила, чем предусмотрены законом; в этом случае применяются правила международного договора РФ;
 

 

Конституция РФ и конституции, уставы субъектов РФ: вопросы соотношения и реализации. Договорная практика и проблема действия Конституции РФ

Просмотров: 5 915
В федеративном государстве проблема соотношения федеральной конституции и основополагающих актов субъектов федерации имеет большое значение. В главе первой нашей книги мы отмечали, что в российской практике фундаментальными для определения их соотношения являются следующие моменты:
- принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной Конституции. Суть этого принципа состоит в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же фактом отказа) передает их регулирование субъектам;
- общий принцип верховенства федеральных актов - в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ говорится, что Конституция РФ и федеральные законы "имеют верховенство на всей территории Российской Федерации";
- разграничение компетенции между РФ и субъектами устанавливается в федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов - федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;
- введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответственно акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения.
Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ надо опираться на такие постулаты: а) конституции и уставы субъектов должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить*(238); б) если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ; в) если РФ вторглась в компетенцию субъекта, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт.
К сожалению, несмотря на то, что модель отношений РФ и ее субъектов не сложна, на практике должного уважения к Конституции РФ не проявляется. На определенном этапе развития - началось это еще при существовании СССР - в погоне за суверенизацией не только союзные республики, но и многие республики в составе РСФСР, официально тогда называвшиеся автономными, приняли свои декларации о (государственном) суверенитете. При подписании Федеративного договора 31 марта 1992 г. республики настояли на том, чтобы они были названы с своем договоре суверенными республиками. И хотя ни при последующих изменениях Конституции РФ 1978 г., ни при принятии Конституции РФ 1993 г. их суверенитет не обозначался на федеральном уровне, лидеры ряда республик и сейчас исходят из того, что республики - суверенные государства.
Думается, многое здесь связано с тем, как понимать суверенитет. Если речь идет о самостоятельности в осуществлении компетенции, принадлежащей субъектам РФ в соответствии с ее разделением между РФ и субъектами, - конечно, такую самостоятельность они должны иметь. Называть ли это суверенитетом - уже дело вкуса и терминологических тонкостей. В равной мере для таких ситуаций в других странах используется понятие автономии. Если иметь в виду право на самостоятельность в плане внешнеполитических и внешних экономических отношений - она есть в пределах тех договоренностей, которые существуют внутри Федерации. Наконец, если подразумевать под суверенитетом право субъекта на собственные вооруженные силы, валюту - конечно, в федеративном государстве субъект подобного права не имеет.
Следовательно, в обобщенном виде, если вести речь о суверенитете субъектов как о праве на самостоятельное ведение дел, - он существует. Если же полагать, что суверенитет дает возможность считаться с Федерацией по усмотрению субъекта и право последнего любые вопросы решать по своему разумению и вне всяких ограничений, - конечно, такого суверенитета субъект любой федерации, в том числе и Российской Федерации, не имеет.
Разумеется, отсюда следует и то, о чем говорилось чуть ранее: у федерации, в том числе и у РФ, существует право приоритета в регулировании общественных отношений, и у каждого субъекта, в РФ также, есть обязанность следовать Конституции и законам федерации. Естественно, право приоритета существует не как абсолютное право, а как продукт соглашения между Федерацией и всеми субъектами. Главным выражением такого соглашения является именно Конституция, поэтому следовать ей субъекты обязаны. Речь идет как об основополагающих актах субъектов (конституциях, уставах), так и обычных законах, актах президентов, губернаторов, правительств и т.д.
Пристального внимания, с точки зрения обеспечения действия Конституции РФ, заслуживает практика двухсторонних договоров РФ и субъектов, получившая распространение в последнее время. Ее основой является сама Конституция РФ: ст. 11 говорит о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Анализируя соотношение Конституции и договоров, А.В.Маслов делает вывод, который нельзя не поддержать: о приоритете конституционного метода в разграничении предметов ведения и полномочий, что прежде всего обусловлено более высокой юридической силой Конституции (ст. 15 Конституции)*(239). Однако таким выводом сама проблема не снимается. Прежде всего, неясен вопрос: касаются ли эти договоры неурегулированных в Конституции РФ предметов ведения и полномочий? Или же они могут быть обращены к тому, что уже отражено в ст. 71-72 и других статьях Конституции и тогда означают перераспределение предметов ведения и полномочий, уже "расписанных" в Основном Законе?
В книге "Российская государственность: состояние и перспективы развития"*(240) Л.Ф.Болтенкова пишет об этом весьма подробно. На стр. 71 есть такое положение в авторском тексте: содержание ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации может быть изменено отдельными договорами. Несколько ниже можно прочесть: иные договоры могут менять положения не только Федеративного договора, но и Конституции в части разграничения предметов ведения и полномочий (стр. 71). На стр. 80 читаем: хотя договоры с республиками изменяют 71 и 72 статьи Конституции, но происходит это в соответствии с Конституцией. Поскольку Конституция разрешила изменять самое себя через заключение договоров, то можно ли сделать следующий вывод: если нормы 71 и 72 статей не совпадают с нормами договоров, то действуют нормы договоров? С одной стороны, в соответствии с 1 и 15 статьями Конституция имеет высшую юридическую силу, прямодействие и (что самое важное) применяется на всей территории РФ! Но измененные 71 и 72 статьи Конституции, с другой стороны, для республик, подписавших договор, действуют не в полном объеме, а только в пределах, не противоречащих договорам! То есть положения договоров как бы стали "второй" Конституцией. Насколько субъекты Федерации вправе распространить на себя эти положения договоров? И еще можно прочесть на стр. 104 названной книги: уже говорилось о распределении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Оно определено ст. 71 и 72 Конституции. После того как активизировался процесс подписания двухсторонних договоров, можно сказать, что эти статьи стали условны. Сегодня они действуют по отношению к каким-то субъектам, а завтра, после подписания Договора, перестанут действовать в каких-то своих аспектах.
Изложение материи таково, что все сказанное можно принять за позицию самой Л.Ф.Болтенковой. Но в беседе с автором этих строк Л.Ф.Болтенкова пояснила, что она излагала такое видение сути договоров и их соотношения с Конституцией, которые сама она не приемлет.
И действительно, сказанное трудно принять. Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта - президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, - руководителя исполнительной власти субъекта РФ, - вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!
 

 

Реализация Конституции на практике и в соотношении с текущим законодательством

Просмотров: 4 251
О соотношении Конституции РФ с текущим законодательством мы говорили в первой главе. Основные исходные позиции здесь состоят в том, что, во-первых, Конституция является базой текущего законодательства, оно развивает положения Конституции, во-вторых, акты текущего законодательства должны соответствовать Конституции, не могут ни сводить на "нет" ее положения, ни противоречить им.
К сожалению, по всем указанным аспектам проблем в российском конституционализме пока хватает.
Прежде всего, несмотря на то, что уже прошло более 6 лет после принятия действующей Конституции, не появилось даже минимума актов, либо прямо предусмотренных ею, либо обусловленных логикой конституционных предписаний. По данным, приводимым Ю.А.Тихомировым*(235), в Конституции РФ 1993 г. содержится более 70 отсылок, которые пролагают путь к принятию законов, требуемых для реализации ее положений, в том числе отсылки к федеральным конституционным законам есть в 12 статьях, федеральным законам - более чем в 50, просто к законам (т.е. без указания на конкретный акт) - в 12 статьях. Если же брать положения статей 71-72, определяющих компетенцию РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, и ориентироваться на то, что для их реализации также нужны федеральные законы, потребность в таких актах возрастает вдвое. Причем многое зависит от подходов отдельных специалистов; например, по подсчетам автора этих строк, только в сферах совместного ведения требуется около 40 законов, однако на одной из научных конференций представитель субъекта РФ оспорил эту цифру и утверждал, что по вопросам совместного ведения требуется более 70 актов федерального уровня.
Между тем из требуемых по Конституции 15-16 федеральных конституционных законов пока появились семь (о Конституционном Суде, о референдуме РФ, о Правительстве РФ, об Уполномоченном по правам человека в РФ, о судебной системе РФ, об арбитражных судах, о военных судах). Еще нет таких важных ФКЗ, как о Конституционном Собрании; о порядке принятия в состав РФ нового субъекта РФ, образования нового субъекта РФ, изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ; о режиме чрезвычайного положения; о режиме военного положения; о государственных гербе, гимне и флаге РФ.
Из предусмотренных в самой Конституции федеральных законов некоторые существовали ранее, однако пока еще не все получили новую редакцию, а в "культурном" конституционном государстве после появления новой Конституции требуется все без исключения законодательство обновить хотя бы в формально-юридическом плане. Причем по некоторым таким законам нужна их тщательная переработка не столько с учетом самой Конституции РФ, сколько исходя из идей, предложений и появившейся практики их применения (например, это касается Закона о гражданстве 1991 г., он действует с изменениями и дополнениями, внесенными в июне 1993 г. и январе 1995 г., что отнюдь не делает его полностью отвечающим потребностям сегодняшнего дня).
По некоторым актам, необходимым для реализации Конституции, выявилась ситуация, когда заложенный в Основном Законе демократический вариант правил наталкивается в жизни на сложность их применения в таком виде, а то и вообще ни о каком применении Конституции не идет речи. Отсюда возникает проблема нереализации Конституции или односторонней ее реализации. Примеров такого рода более чем достаточно. В частности, ч. 3 ст. 59 предусматривает для гражданина РФ возможность замены - по его убеждениям или вероисповеданию, а также при иных ситуациях, предусмотренных федеральным законом, - военной службы альтернативной гражданской службой. Однако пока закона об этой службе не принято, в прямом учете нормы Конституции военные комиссариаты отказывают, заставляют молодых людей идти на действительную военную службу, отказников пытаются привлечь к уголовной ответственности, причем находят в этом поддержку как прокуратуры, так и судов.
В ст. 31 Конституции говорится о том, что граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Таким образом, здесь заложена идея, что они делают это по собственному усмотрению, лишь ставя власти в известность о своих намерениях. На самом же деле повсеместно действует вместо уведомительного фактически разрешительный порядок, однако в его искривленной форме: если орган исполнительной власти субъекта РФ или глава муниципального образования отказался принять уведомление инициаторов о желаемом мероприятии, проводить его нельзя. Налицо иное применение нормы Конституции, что требует корректировки: изменить или подобный порядок, или саму норму Конституции.
В ч. 3 ст. 40 сказано о том, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Местные власти часто игнорируют положение Конституции о возможности бесплатного предоставления жилья, а понятие доступной платы трактуется так, что для многих нуждающихся делает невозможным приобретение квартиры.
Такие примеры можно было бы продолжить. Но вывод будет все равно тот же: ценности и идеи Конституции не могут быть отданы "на откуп" органам и должностным лицам, применяющим ее положения и позволяющим себе такую ее трактовку, которая им кажется реалистичнее и тем более удобнее.
Достойно сожаления то, что ни Президент, ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не проводят официального анализа практики реализации Конституции. А ведь это могло бы помочь в налаживании правильных путей ее реализации.
Вместе с тем у автора вызывают озабоченность некоторые официальные рекомендации насчет соотношения применения правил Конституции РФ и норм текущего закона. Начнем с того, что в "Заключительных и переходных положениях" самой Конституции РФ 1993 г. сказано, что "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации" (п. 2). По всей вероятности, в новую Конституцию такое положение нельзя не включить. Но его применение на практике вызывает большое количество вопросов. Далеко не всегда легко определить, противоречит ли Конституции старый закон. И лучше это делать тому органу, который уполномочен решать судьбу законов, заменяя их новыми, т.е. федеральному парламенту.
Между тем есть и совершенно иное мнение. Например, в упоминавшемся постановлении Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. относительно применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия говорится, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, тогда, когда "придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей". В постановлении Верховный Суд пошел еще дальше и полагал, что суд применяет Конституцию также и тогда, когда "придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции".
Здесь судам дана такая свобода действий, которая, вместо обеспечения авторитета Конституции, может привести к прямо противоположным результатам. Одно дело, когда конституционная норма действует непосредственно и является четкой по содержанию. И совсем другое, когда в ней отражено правило общеустановочного характера, которое требуется детализировать в акте текущего законодательства. При применении акта можно так его истолковать, что он будет выглядеть как противоречащий Конституции, решить дело на основе самой Конституции, но при этом произвольное толкование суда как раз и приведет к ограничению прав и свобод граждан.
Не случайно на этот счет в Конституции РФ предусмотрено право суда обратиться в Конституционный Суд с запросом относительно конституционности закона, "примененного или подлежащего применению в конкретном деле" (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). Однако Верховный Суд иначе истолковал эту возможность суда: в случае неопределенности (выделено мной - С.Л.) в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в КС с запросом. Иначе говоря, если у суда сомнений нет, если он убежден в том, что закон противоречит Конституции, то ему и не надо обращаться в КС, он напрямую применяет норму Конституции.
 

 

Прямое действие Конституции

Просмотров: 3 844
Напомним еще раз то, что записано в самой Конституции. Согласно ст. 15 она имеет прямое действие. Дискуссия о том, в чем выражается прямое действие конституции, каков механизм реализации конституции, ведется давно, литература на этот счет обширна*(233).
По нашему мнению, можно говорить о нескольких аспектах прямого действия Конституции РФ.
Во-первых, своими нормами она закрепляет тот строй общественных отношений, который существует или должен существовать в нашей стране. Положения Конституции являются в этом плане базовыми категориями для общества, государства, статуса личности. Не будет преувеличением сказать, что если на этапе появления Конституции к ней предъявляется требование соответствовать зародившимся или зарождающимся общественным отношениям, то в дальнейшем к этим общественным отношениям предъявляется требование соответствовать Конституции. На каком-то этапе могут возникнуть идеи новых общественных отношений. Но пока нет новой Конституции, всегда существует проблема соответствия складывающихся общественных отношений действующей Конституции. Т.е., как видим, здесь правило прямого действия состоит не в обращении к каждой отдельной норме Конституции, а в оценке ее общего влияния на политическую, экономическую и социальную структуры жизни в обществе и государстве.
Во-вторых, Конституции РФ отнюдь не должно быть чуждо правило прямого действия отдельных ее конкретных положений как основы не вообще строя, системы, а определенных видов общественных отношений. Иначе говоря, от глобальности прямого действия Конституции надо перебросить мост к ее способности формально-правового регулирования общественных отношений. Таким образом, в конституционном регулировании могут быть заложены начала общего и особенного. В этом отношении восприятие Конституции как нормативного правового акта (закона) должно стать естественной частью нашего юридического бытия. Если Конституция говорит о том, что Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, спрашивается, что еще требуется? Это и есть прямое регулирование, причем никем не оспариваемое и применяемое практикой.
В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" четко говорится, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию, в частности, тогда, "когда закрепленные Конституцией положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения"*(234).
Разумеется, извечно будет стоять проблема соотношения начал общего и особенного в конституции вообще, нашей Конституции в частности. Порой возникает мнение о том, что Конституция не должна "опускаться" до регулирования конкретных отношений. Однако, думается, вопрос надо ставить наоборот: насколько важно конкретное положение, чтобы о нем говорить в Конституции. И совершенно очевидно, что отказываться от таких конкретных норм Конституция РФ не должна. Однако многое еще может зависеть от того, определились ли соответствующие правила. Например, когда Россия пришла к выводу, что вместо Комитета конституционного надзора ей надо создать Конституционный Суд, в Конституцию 12 декабря 1990 г. было включено соответствующее правило. Однако о компетенции КС в Конституции еще не говорилось, поскольку данный вопрос находился в процессе решения. И лишь когда удалось найти приемлемый вариант, он нашел отражение в Законе о КС 1991 г.; следующим этапом стало отражение в Конституции при реформе 21 апреля 1992 г. компетенции КС (ст. 165-1).
 

 

Основные особенности содержания Конституции 1993 г.

Просмотров: 9 787
Многие особенности того, что записано в действующей Конституции РФ, читатель уже мог видеть из предшествующих частей работы. Поэтому задача данного параграфа - изложить их в сфокусированном виде.
1. Конституция закрепляет основы конституционного строя России. Ими являются:
а) Народовластие (народный суверенитет).
Согласно Конституции (ст. 3), носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народный суверенитет означает, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти в данной стране; во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Толкование данных положений Конституции говорит о том, что она исходит из возможности осуществления власти народа в формах государственной власти, общественной власти и власти местного самоуправления.
б) Существование Российского государства как организации всего народа.
Государственной основой конституционного строя и его выражением в масштабах всей страны является Российское государство. Его официальные наименования - Российская Федерация и Россия. Согласно ст. 1 Конституции: "Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны".
В соответствии с Конституцией Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Конституция содержит и еще ряд основополагающих характеристик Российского государства. Можно отметить в совокупности следующие главные его черты.
Во-первых, это демократическое государство, в основе его - народовластие, гласное осуществление государственных функций, политические и личные свободы граждан, гуманистическая направленность политического режима и недопустимость произвола.
Во-вторых, Россия есть федеративное государство. Оно состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов РФ. Россия обладает государственным суверенитетом, т.е. ее власть распространяется на территорию всей страны и никем не может быть ограничена ни извне, ни внутри. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ и подлежат неукоснительному соблюдению и применению во всех регионах. РФ имеет территориальное верховенство, т.е. обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
В-третьих, Россия - правовое государство. Это означает, что вся жизнь в стране должна основываться на Конституции, законах и иных юридических нормативных актах. Действия различных органов и должностных лиц, общественных объединений, поведение граждан должны соответствовать праву. Никто не может вопреки правовым предписаниям устанавливать свои правила, регулирующие жизнь граждан, их сообществ, территорий. Нарушители закона несут ответственность; при этом гарантируются объективное разбирательство, защита интересов личности, общества и государства, назначение справедливого наказания судом, иным уполномоченным органом; недопустимы произвол и превышение закона, обеспечивается обжалование решений и действий органов, должностных лиц со стороны граждан и их объединений. В РФ, как правовом государстве, действует конституционный принцип разделения властей.
В-четвертых, Россия - это государство с республиканской формой правления. Это означает, что главой государства в РФ является Президент, избираемый народом (от монархии, при которой глава государства - царь (император) - получал власть в порядке наследования, в России отказались в 1917 г.). Выборным является и Федеральное Собрание - парламент РФ. Органы законодательной власти, главы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления также подлежат избранию населением.
В-пятых, Россия - социальное государство. Согласно ст. 7 Конституции, его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
В-шестых, РФ - светское государство (ст. 14 Конституции). Это означает, что в РФ никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
в) Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). Отражая этот принцип конституционного строя, Россия учитывает международный опыт и цели цивилизации, отраженные во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблей ООН 10 декабря 1948 г. и гласящей: признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира.
г) Демократия как основа образа жизни в России и ее политического режима.
Частично мы уже говорили о демократии выше, поскольку Конституция РФ характеризует наше государство как демократическое. Но значение демократии как одного из начал конституционного строя шире. Можно говорить об определенном идеале: весь образ жизни, характер общественных отношений, уклад бытия, психология людей, политический режим в стране должны быть пропитаны традициями (идеями) демократии. Во-первых, демократия есть такой строй и такой образ жизни, когда народ сам управляет всеми своими делами - и государственными, и общественными. Над ним никто не должен стоять, считая народ лишь объектом управления, тем более помыкать им. Органы законодательной власти и занимающие руководящие позиции в своей системе органы исполнительной власти производны от народа, т.е. депутаты и руководители исполнительных органов избираются народом и ответственны перед ним. "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону", - гласит ч. 4 ст. 3 Конституции. Во-вторых, демократия как основа конституционного строя проявляется и в том, что в обществе должны обеспечиваться гласность, свобода, полная информация, право обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться - законными способами - его учета в актах и действиях соответствующих органов. При этом демократия - это и внутреннее осознание (ощущение) гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. В-третьих, демократия - это еще и политический режим, когда закон и реальность адекватны. В-четвертых, демократия как основа конституционного строя - это и дисциплина, организованность, ответственность личности перед обществом и государством (а не только их ответственность перед личностью).
д) Идеологическое многообразие и политический плюрализм. Конституция РФ в ст. 13 гласит, что в РФ признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В РФ признаются политическое многообразие, многопартийность. Гражданам гарантируется право на объединение. Общественные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
е) Свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности.
В соответствии с Конституцией (ст. 8) в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
2. Конституция 1993 г. отражает ценности мирового сообщества и эволюцию подхода нашей страны к основам статуса личности, правам и свободам человека и гражданина. Выше уже было сказано, что приоритет личности, ее прав и свобод является одной из основ конституционного строя РФ. Закономерно и наименование главы 2 Конституции - "Права и свободы человека и гражданина". Понятие "человек" отражает прежде всего естественную природу каждого из нас как мыслящего существа, основы цивилизации на Земле. Человек - прежде всего индивид со своей жизнью, достоинством, естественными и духовными потребностями. Из таких людей с их сложным миром, бытием и складывается общество. Отсюда, следовательно, и само оно, и служащее его интересам государство призваны своей первейшей функцией считать заботу о человеке, создавать условия нормального существования, соблюдать пределы вмешательства в его частную жизнь. Вместе с тем и сама личность может так или иначе влиять на жизнь общества, государства и даже обязана думать об их интересе, чем обусловливаются многие ее поступки. Категория "гражданин" как раз и воплощает ту сторону в призвании личности, которая связана с ее посильным участием в делах общества и государства, заботой об их благе.
Исходными принципами, которые развивают названные постулаты и являются базовыми в конституционном статусе личности в РФ, являются: свобода личности; принадлежность человеку основных прав и свобод от рождения и их неотчуждаемость; соответствие статуса личности в Российском государстве требованиям и стандартам, сложившимся в мировом сообществе; сочетание индивидуальных интересов личности с интересами других лиц, общества и государства; всеобщность основных прав, свобод и обязанностей; юридическое равенство, т.е. равноправие граждан, включая равенство всех перед законом и судом, равные права и свободы для мужчины и женщины; непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, соответствие конституционным основам статуса личности его закрепления в текущем законодательстве и практической реализации; гарантированность конституционного статуса личности, ее прав и свобод.
Особенностью конституционного регулирования, которая была заложена еще в ряде новых актов Союза ССР, далее в актах РФ, а теперь нашла отражение в действующей Конституции РФ, является отражение в конституционных конструкциях новой концепции основных прав и свобод.
В прежних подходах, как уже говорилось в гл. 1, человек рассматривался как часть определенной социально-экономической системы, далее - как непременный, да еще и активный участник политической жизни страны, а затем уже шла о нем речь как об индивиде, имеющем личную жизнь, до известных пределов неприкосновенную для публичного интереса и охраняемую государством. Отсюда основные права и свободы делились на группы: социально-экономические, политические, личные.
Сейчас на первом плане - человек, его достоинство, индивидуальная свобода, возможности свободно распоряжаться своими воззрениями, силами и способностями. Поэтому и в Конституции личные права и свободы стоят на первом месте. Далее: не исключая интереса личности к публичной сфере, нельзя все сводить к политическому началу. Наряду с отношениями политического властвования есть еще и отнюдь не всегда политизированная, а нередко и далекая от политики общественная жизнь, удовлетворяющая потребности и интересы многих людей и основывающаяся в принципе на тех же правах и свободах. Поэтому вторая группа - теперь не политические, а общественно-политические, или публично-политические, права и свободы. После этого можно далее говорить, безусловно, о месте человека в системе социально-экономических связей, поскольку каждый из нас должен что-то делать и чем-то пользоваться для поддержания своего материального существования и социального положения. Причем и содержание социально-экономических прав, и их последовательность принципиально иные, чем раньше. На первом плане - свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, право частной собственности, свобода труда, затем уж все остальное. Наконец, большое внимание теперь уделяется обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. Помимо того, что гарантии сопровождают указанные выше права и свободы, появляется потребность в выделении в Конституции специальной группы основных прав, служащих для обеспечения всех иных основных прав и свобод личности.
3. Конституция 1993 г. закрепляет федеративное устройство Российского государства. В ней учтено то, что в марте-апреле 1992 г. Россия получила официальное закрепление как федерация, имеющая три вида субъектов: республики (государства), национально-территориальные образования - автономная область, автономные округа, территориальные (или территориально-государственные) образования - края, области, города федерального значения.
 

 

Дальнейшее развитие событий.Вынесение проекта Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. -1

Просмотров: 3 043
Нельзя не обратить внимание на то, что параллельная работа над проектом Конституционной комиссии также не остановилась. В частности, постановлением от 25 июня 1993 г. "О работе над проектом новой Конституции Российской Федерации"*(209) Верховный Совет констатировал, что основные положения проекта доработаны Конституционной комиссией с учетом проекта, представленного Президентом, предложений субъектов РФ.
В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. "О проекте закона Российской Федерации "О порядке принятия Конституции Российской Федерации"*(210) данный закон принимался в первом чтении. Проект закона направлялся в ряд адресов, включая Президента и Правительство РФ, для подготовки заключений, которые следовало представить до 20 августа 1993 г. В Законе говорилось, помимо прочего, о том, что проекты Конституции вносятся субъектами права законодательной инициативы, обсуждаются открыто и гласно; координирует обсуждение проектов Конституционная комиссия, а принимается Конституция Съездом народных депутатов или выносится на референдум (последнее можно считать новшеством, ранее речь шла только о принятии Конституции Съездом). Напомним, что постановление появляется непосредственно после одобрения Конституционным совещанием проекта Конституции. Следовательно, конфронтация продолжается.
Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был направлен в субъекты РФ; планировалось Президентом, что до конца августа - начала сентября он будет обсужден или одобрен. Однако этого не произошло. Ведь обсуждением проекта могли заняться высшие представительные органы власти субъектов РФ, а они получили также и проект Конституционной комиссии. Хотя в своем большинстве представительные органы власти субъектов ориентировались на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, все-таки они хотели единого согласованного текста, а поэтому уклонились от четкой поддержки одной из сторон. К тому же надо иметь в виду и то, что принятие Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено действующей Конституцией, назначить референдум для принятия Конституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном процессе - а на это и взял курс Президент - представительные органы многих субъектов РФ не считали приемлемым.
Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. появляются его печально известный Указ N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации" и "Обращение к гражданам России"*(211). В них высказано множество упреков в адрес Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ: они противодействуют осуществлению социально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту, предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции. Есть немало недостатков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискредитируется сам принцип парламентаризма. "В сложившихся условиях, - говорится в Указе, - единственным, соответствующим принципу народовластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Совета, с одной стороны, Президента и Правительства, с другой, а также преодоления паралича государственной власти являются выборы нового Парламента Российской Федерации". Такие выборы, отметил Президент, не являются досрочными выборами Съезда народных депутатов, Верховного Совета и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 г. (напомним, что на этом референдуме большинство избирателей высказалось против досрочных выборов как народных депутатов РФ, так и Президента РФ). Необходимость выборов, по Указу, диктуется также и тем, что РФ - это новое государство, пришедшее на смену РСФСР и ставшее международно признанным продолжателем Союза ССР.
Президент постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парламента - Федерального Собрания РФ - и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ.
Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов Президент ввел в действие Положение "О федеральных органах власти на переходный период", подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. Новым парламентом РФ становилось Федеральное Собрание, состоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета Федерации, формируемого из руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Президент также утвердил данным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Выборы в ГД были им назначены на 11-12 декабря 1993 г., для чего образовывалась Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ (т.е. о назначении таких выборов. - С.А.). В Указе Президент предложил Конституционному Суду РФ не созывать заседание до начала работы Федерального Собрания РФ.
Противоконституционность Указа от 21 сентября 1993 г. очевидна. Назовем основные доводы.
Во-первых, "прервать осуществление" функций Съезда и Верховного Совета - значит, распустить эти органы или приостановить их деятельность. А в ст. 121.5 п. 11 Конституции сказано: "Президент Российской Федерации не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации". Кроме того, в ст. 121.6 записано: "Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти".
Во-вторых, не выдерживает критики аргумент Президента; что необходимость выборов обусловлена тем, что эти органы как бы остались в наследство от старого государства, а Российская Федерация - уже новое государство и ему нужен новый парламент. Если уж на то пошло, тогда в наследство от прежнего государства остались как Съезд и Верховный Совет, так и Президент. Съезд и Верховный Совет РСФСР были учреждены при конституционной реформе 27 октября 1989 г. Что касается Президента, пост был учрежден референдумом 17 марта 1991 г., но далее также последовало изменение Конституции 1978 г., отражение в ней норм о Президенте 24 мая 1991 г. И если уж быть казуистом, на референдуме народ голосовал за введение поста Президента "РСФСР" (т.е. советского социалистического государства), а не "Российской Федерации".
Напомним еще раз, что весь 1993 год обсуждалась идея одновременного избрания как нового парламента, так и нового Президента. От одновременных перевыборов в Указе N 1400 Президент уклонился, но как бы выразил готовность к возможному досрочному переизбранию в 1994 г. (срок окончания его полномочий - 1996 г.) - новому Федеральному Собранию предложено рассмотреть вопрос о выборах Президента. Более того, уже через два дня, 23 сентября 1993 г. он принимает Указ "О досрочных выборах Президента Российской Федерации"*(212), в котором объявляет о проведении 12 июня 1994 г. досрочных выборов Президента РФ. Но поскольку это не остановило противостояния ему народных депутатов РФ, он позже счел себя свободным от данного обещания и в начале 1994 г. отказался от досрочных выборов, пробыв до конца срока на своей должности.
В-третьих, Президент не вправе был учреждать новые конституционные органы, что сделано в Указе. Тот факт, что делалось это "временно", не столько оправдывал шаги Президента, сколько открывал путь для следующего витка конституционного кризиса. В Указе не говорилось четко о способе принятия новой Конституции, а лишь предлагалось Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции. Т.е. это надо было сделать ко времени, когда появится новый парламент РФ, и он, следовательно, включится в рассмотрение проекта Основного Закона. Но где была гарантия того, что в парламент не придет много оппозиционно настроенных к Президенту людей! (так оно, кстати, и получилось после 12 декабря 1993 г.). В результате вполне не исключалось бы новое противостояние по Конституции, вызванное президентскими нововведениями. Сказанное - отнюдь не умозрения автора. Не случайно Президент не стал оставлять принятие новой Конституции на период после выборов нового парламента, а поставил ее на референдум на тот же день 12 декабря.
 

 

Дальнейшее развитие событий.Вынесение проекта Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г. -2

Просмотров: 3 136
Таким образом, в истории конституционного развития России есть и такие печальные и трагические страницы. Можно с уверенностью сказать, что события сентября-октября 1993 г. отнюдь не были столкновением сил, желавших разной социально-экономической системы для России. Наоборот, и те, и другие были противниками социалистической модели устройства страны, сторонниками политического плюрализма и многопартийности, рыночной экономики, частной собственности, предпринимательства и т.д. Это нельзя назвать столкновением сторонников социалистической и, так сказать, демократической конституций. По сути это была борьба за конституционную модель с более сильным президентом или за модель с неслабым президентом, но в сочетании с достаточно влиятельным парламентом.
Одержав победу, Б.Н.Ельцин все сделал для того, чтобы его вариант Конституции был принят. Читающий эти строки может спросить автора: на страницах книги есть немало критики в адрес Президента, между тем, борясь со Съездом и Верховным Советом, он отнюдь не выступал за устранение парламентаризма, а хотел создания нового парламента в России. И победив силовыми методами, он тут же продолжил процесс конституционного оформления новой модели власти.
Но мы и не утверждаем, что Б.Н.Ельцин был против парламентаризма, однако он хотел такой парламент, который не мешал бы президентской деятельности. Но такие методы не могут быть приемлемыми - нельзя силой принуждать твоих вчерашних соратников (а ими были Р.И.Хасбулатов, А.В. Руцкой, О.Г.Румянцев и др.) согласиться с тем, что твоя модель власти настолько идеальна, что должна стать стержнем Конституции. А именно это и произошло.
После этой печальной победы Б.Н.Ельцину надо было решать вопрос о том, как идти к новой Конституции. Как мы уже сказали раньше, провести выборы депутатов и затем от них ждать принятия Конституции - дело рискованное, ведь в нашей стране обиженные властью всегда вызывают сострадание (сам Б.Н.Ельцин испытал это на себе, когда союзная власть выступала против него), а значит, в парламент могут пройти в значительной мере прежние оппозиционеры (так оно и произошло). Все более становилось для Б.Н.Ельцина очевидным то, что Конституцию надо выносить на референдум. Во-первых, это выглядело бы демократично. Во-вторых, референдум стал бы мероприятием с большим резонансом, так сказать, эффектным его шагом. В-третьих, от народа - при хорошей агитации (скажем и по-другому - обработке, в том числе и запугиваний угрозой хаоса при непринятии новой Конституции) - можно было скорее ждать апатичного голосования в поддержку Конституции. В-четвертых, и это не менее важно, поддержав проект, исходящий от Президента, народ этим поддержал бы самого Президента, сняв тем самым вопрос о легитимности его правления, который возник после приводившихся решений Президиума Верховного Совета, Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ о прекращении полномочий Президента на основании ст. 121.6 и 121.11 Конституции.
Поэтому и в ходе, и сразу же после указанных событий работа над проектом Конституции возобновляется. Есть попытка хотя бы внешне представить это как широкий процесс с участием общественности. В частности, возобновляется деятельность Конституционного совещания. 23 сентября принимается распоряжение Б.Н.Ельцина о проведении в Москве 25 сентября 1993 г. совместного заседания групп N 3, 4 и 5 Конституционного совещания*(221). Указом от 11 октября 1993 г. "Об образовании Государственной палаты Конституционного совещания" объявляется о создании этого органа и утверждается "Положение" о Государственной палате*(222). ГП объявляется организационной формой взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе. Общий численный состав ГП, согласно "Положению", не превышает 250 человек, в нее входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ, представители Президента РФ, Правительства РФ, члены рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции РФ, представители образованных при Президенте Комиссии законодательных предположений и Комиссии по правам человека. Указом от 11 октября Президент образует Общественную палату Конституционного совещания и утверждает "Положение" о ней*(223). В ОП входили представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
Однако особой результативности в работе этих формирований не было видно. По существу доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках.
15 октября 1993 г. появляется Указ "О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации"*(224). Голосование по проекту назначается на тот же день 12 декабря, когда должны быть и выборы депутатов федерального парламента. В Указе говорится: вынести на всенародное голосование проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием. В бюллетень включалась формулировка: "Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?" - Да" или "Нет". Было утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года*(225). Установлено, что, в случае принятия Конституции, она вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.
Однако многие конституционные начала новой организации власти вводились уже актами Президента. Согласно Положению от 21 сентября 1993 г. о федеральных органах власти, на переходный период, законодательным и представительным органом РФ становилось Федеральное Собрание, состоящее из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Первоначально в Положении был определен лишь срок полномочий ГД - 4 года, поскольку для СФ предусматривалось не избрание, а формирование по должностному принципу. Затем Б.Н.Ельцин установил, что и СФ избирается. 11 октября 1993 г. в Положение внесено изменение: СФ и ГД избираются сроком на 4 года.
Первоначально было установлено, что СФ действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта РФ, т.е. по два представителя от любого, а всего 178, поскольку субъектов 89. Достаточно быстро порядок формирования был изменен. В Указе от 11 октября о внесении изменений и дополнений в Положение установлено, что в СФ избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. Однако в проекте Конституции вновь предлагалось не избрание депутатов, а формирование СФ, и выборы, следовательно, оставались лишь для первого СФ.
Причины этих быстрых изменений сводятся к следующему*(226). Напомним, что летом 1993 г. активно обсуждалась идея формирования - на базе существовавших Совета глав республик и Совета глав администраций других субъектов РФ - Совета Федерации как органа при Президенте. По Положению от 21 сентября 1993 г., собственно, он-то и трансформировался в верхнюю палату парламента, с дополнением ее состава руководителями законодательной власти субъектов. Но выяснилось после 21 сентября, а особенно после 3-4 октября, что от этого СФ ожидать однозначной поддержки Президента нельзя. Скорее как бы не было наоборот. Поэтому Б.Н.Ельцин отказался от формирования СФ как палаты Федерального Собрания по должностному принципу и назначил выборы. Надо полагать, консультации с одними, освобождение от должности других, а также роспуск и самороспуск многих представительных органов субъектов РФ создали шансы для нормализации отношений с оставшимися и надежду на то, что лояльные к Президенту лица пройдут на выборах в СФ.
Этому служил и важнейший шаг, отраженный в проекте Конституции. Объявленные в нем сокращение до 2 лет полномочий первого парламента, восстановление (хотя и в несколько ином виде) принципа формирования (а не избрания) СФ в будущем, осуществление депутатами СФ первого созыва своих полномочий на непостоянной основе делали перспективным участие в выборах 12 декабря скорее всего для тех, кто сохранял или мог сохранить руководящие позиции в органах власти субъектов, особенно исполнительных. Не случайно в составе СФ, избранного 12 декабря 1993 г., 54,6% депутатов были выходцами из органов исполнительной власти всех трех уровней (федеральной, субъектов РФ и местного самоуправления) и 15,3% представляли структуры законодательной власти.
В общем, ориентация была взята на конституционную модель верхней палаты, состоящей из лиц, обладающих законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ, более склонных к сотрудничеству с Президентом и Правительством РФ. Так оно и получилось в последующем. Что касается Государственной Думы, по первоначальному решению Президента она должна была состоять из 400 депутатов. Указом от 1 октября 1993 г. об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов ГД и внесении изменений в Положение о федеральных органах власти на переходный период было определено, что в ГД избирается 450 депутатов. Актами Президента закладывалась модель нижней палаты, депутаты которой работают на профессиональной постоянной основе. Как известно, она осталась и в новой Конституции.
В период до опубликования проекта Конституции, выносимого на референдум, отрабатывались и модели других органов. В частности, обсуждалась перспектива упразднения Конституционного Суда с заменой его коллегией (палатой) Верховного Суда РФ с аналогичными функциями. Однако эта идея (как мы говорили, она содержалась в Указе о КС от 7 октября 1993 г.) не нашла поддержки, и Конституционный Суд был сохранен. Правда, его полномочия существенно скорректированы. Конституционный Суд по июльскому проекту Конституционного совещания имел многие полномочия, что и по прежним конституционным нормам, но были и нововведения. Например, уже не предусматривалось права КС давать оценку конституционности актов и действий высших должностных лиц. Еще оставалось право оценивать конституционность политических партий и иных общественных объединений; однако по тексту, выносимому на референдум, он лишается данного права. Проект Конституционного совещания давал КС право, как и ранее, оценивать конституционность правоприменительной практики. Далее возобладал другой подход, отраженный в окончательном тексте: КС оценивает конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. Существенным правом КС, отраженным в последнем проекте, стала его возможность толковать Конституцию РФ.
 

 

Проект Конституционного совещания

Просмотров: 3 212
По ряду вопросов этот проект содержит новые решения, отличные от президентского проекта. Мы остановимся только на этих положениях, не давая полной характеристики данного проекта, в значительной мере идентичного нынешней Конституции РФ.
В частности, в проекте Конституционного совещания появляется глава 1 "Основы конституционного строя". Все, что связано конкретно с конституционным статусом личности, объединяется в главу 2 "Права и свободы человека и гражданина". Обе эти главы в большинстве положений сохраняются затем в действующей Конституции РФ.
В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация - Россия есть суверенное демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В окончательный текст позже не вошло лишь слово "суверенное", поскольку о суверенитете специально говорит ст. 4, где подчеркивается верховенство и единство государственной власти РФ на всей ее территории.
В проект (ст. 5) включено положение о равноправии субъектов РФ, оно осталось и в действующей Конституции. Проект характеризует республику как суверенное государство, а остальные субъекты - как государственно-территориальные образования в составе РФ (позже из окончательной редакции Конституции оба положения исключаются). Данный проект пока еще сохраняет в качестве второго раздела Конституции три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответствующих субъектов РФ. Ранее мы говорили, что многие пункты этих договоров фиксируют неравное положение субъектов РФ. В проекте Конституционного совещания большинство этих пунктов осталось: получилось, что этот раздел Конституции диссонирует со ст. 5, говорившей о равноправии субъектов, а также со ст. 72, закреплявшей вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ в равном для всех объеме.
Несколько скорректированы в проекте Конституционного совещания и полномочия Президента. В частности, исключено определение Президента как "арбитра" в спорах между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, с сохранением за ним самой возможности способствовать разрешению этих споров. Права приостановления действия актов государственных органов РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в проекте уже нет, Президенту дается возможность приостановить действие лишь актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем введение военного и чрезвычайного положений, бывшее по предыдущему проекту правом и Президента, и Совета Федерации, теперь закреплено только за Президентом.
Из оснований отрешения Президента от должности исключено положение об умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека. Теперь речь идет о государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (это осталось и в действующей Конституции).
Число депутатов Государственной Думы по этому проекту увеличивается с 300 до 400 человек. Снимается прямое указание об их избрании по территориальным округам, в чем можно видеть предпосылку допущения также и пропорциональной избирательной системы, т.е. избрания части депутатов по партийным спискам. Определяется, что депутаты обеих палат работают на профессиональной постоянной основе (позже это осталось лишь для ГД).
По президентскому проекту Дума была очень слабым органом. Проект Конституционного совещания усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от СФ - назначение Председателя Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству или его отставке. Дума получает право назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя и половину аудиторов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека (ранее этот институт вообще выпал из сферы конституционного регулирования).
 

 

Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание

Просмотров: 3 674
С момента опубликования президентского проекта по существу пошла параллельная работа над двумя проектами - президентским и проектом Конституционной комиссии. В мае-начале сентября 1993 г. сложилась обстановка, которую можно назвать "перетягиванием каната". Стороны - Президент и Верховный Совет - на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами.
12 мая 1993 г. в Верховном Совете РФ состоялось совещание руководителей представительной власти субъектов РФ. Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов отметил, что делаются попытки навязать иллюзию некоей победы одной стороны, для чего теперь объектом политических споров избран проект новой Конституции. В предлагаемом президентском проекте есть заслуживающие внимания положения, их нужно рассмотреть и учесть при доработке официального проекта. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин, выступая на совещании, отметил, что по итогам референдума нельзя говорить о том, что кто-то "получил учредительную власть" и якобы теперь может идти "своим" путем к созданию нового Основного Закона страны*(194).
Но также 12 мая 1993 г. Президент принимает Указ "О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации"*(195). В длинной преамбуле Президент обосновал свою инициативу выхода с собственным проектом Конституции: он принимает Указ, учитывая, что конституционный кризис является главным препятствием осуществления демократических реформ в РФ, а VIII и IX Съезды народных депутатов, вопреки принципу народовластия как незыблемой основы конституционного строя России, заблокировали проведение всероссийского референдума по новой Конституции, а также основываясь на итогах всероссийского референдума 25 апреля 1993 г., подтвердивших легитимность действующего Президента и доверие социально-экономической политике, осуществляемой Президентом и Правительством РФ. В Указе Президент постановил:
- считать необходимым завершение подготовки новой Конституции РФ до 10 июня 1993 г., положив в ее основу проект, представленный Президентом главам субъектов РФ, народным депутатам РФ;
- для рассмотрения и завершения подготовки проекта Конституции созвать 5 июня 1993 г. Конституционное совещание с делегированием на него по два полномочных представителя от каждого субъекта РФ, представителей Президента, а также (по согласованию) представителей от фракций народных депутатов РФ;
- осуществить доработку проекта с учетом органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти, политических партий, профсоюзных, других общественных организаций и массовых движений, народных депутатов и граждан;
- образовать для доработки проекта Конституции и представления проекта Конституционному совещанию рабочую комиссию под председательством Президента РФ;
- возложить обеспечение деятельности Конституционного совещания и рабочей комиссии на Администрацию Президента и аппарат Правительства РФ.
20 мая 1993 г. принимается Указ Президента "О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации"*(196). В Указе уточняется ряд положений предыдущего акта относительно Конституционного совещания. Согласно Указу от 20 мая, для завершения подготовки проекта Конституции РФ, представленного Президентом, и в целях учета предложений граждан, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, федеральных органов государственной власти, политических партий, общественных движений, профсоюзов и других общественных объединений Президент созывал 5 июня 1993 г. в Москве Конституционное совещание.
Устанавливалось, что Конституционное совещание включает представителей:
- федеральных органов государственной власти РФ;
- органов государственной власти субъектов РФ;
- местного самоуправления;
- политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий;
- товаропроизводителей и предпринимателей.
Состав представителей федеральных органов государственной власти РФ формировался из народных депутатов РФ - членов Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ и представителей от каждой фракции народных депутатов РФ (по согласованию), а также 50 представителей Президента РФ и Правительства РФ.
Состав представителей органов государственной власти субъектов РФ формировался путем делегирования двух полномочных представителей от каждого субъекта - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Указом от 31 мая было уточнено, что от каждого субъекта РФ участвуют в работе Конституционного совещания по 4 представителя, в том числе руководители представительного и исполнительного органов государственной власти*(197).
Согласно п. 5, состав представителей местного самоуправления формировался федеральными и межрегиональными ассоциациями органов местного самоуправления; состав представителей политических партий, иных общественных организаций и массовых движений или их объединений формировался от соответствующих организаций; состав представителей от товаропроизводителей и предпринимателей формировался их федеральными и межрегиональными ассоциациями, союзами и иными объединениями. Заявки на участие в работе Конституционного совещания от указанных организаций, уставные документы которых зарегистрированы Министерством юстиции РФ, надлежало представить до 25 мая 1993 г.
В п. 6 Указа было предусмотрено, что в работе Конституционного совещания принимают участие представители профсоюзных организаций, религиозных конфессий, а также Российской академии наук.
Президент установил общую численность участников Конституционного совещания от организаций, указанных в пп. 5 и 6, в количестве до 250 человек.
В работе Конституционного совещания, согласно Указу, могли принимать участие представители Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также представители Генеральной прокуратуры РФ.
Текст проекта Конституции РФ, подготовленный Конституционным совещанием, надлежало представить Президенту РФ.
2 июня 1993 г. Президентом издан Указ "О порядке работы Конституционного совещания"*(198). Им уточнялись сроки работы Конституционного совещания - с 5 по 16 июня 1993 г., определены координаторы пяти групп представителей - участников совещания. Был также утвержден Регламент работы Конституционного совещания*(199). В соответствии с ним Конституционное совещание должно было сначала собраться на пленарное заседание, чтобы заслушать доклад Президента о проекте новой Конституции, сообщения о замечаниях и предложениях, поступивших на проект, и порядке работы Конституционного совещания. Второе пленарное заседание должно было завершить его работу.
В процессе работы Совещания участники разбивались на 5 групп представителей: 1. федеральных органов государственной власти; 2. органов государственной власти субъектов РФ; 3. местного самоуправления; 4. политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; 5. товаропроизводителей и предпринимателей.
Заседания групп проводились раздельно. В группах, согласно Регламенту, надлежало рассматривать проект Конституции постатейно, при этом обсуждать обобщенные поправки, представленные рабочей комиссией по доработке проекта Конституции. Решение об одобрении или отклонении предложения или поправки считается принятым, если за него голосует более половины присутствующих членов соответствующей группы представителей. По окончании работы каждая группа направляет в рабочую комиссию таблицу поправок с решением группы по каждой из них - "поддержать" или "отклонить" в предложенной рабочей комиссией формулировке. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию до 12 июня 1993 г.
По окончании работы групп представителей рабочей комиссии поручалось завершить работу над текстом проекта Конституции с учетом решений групп представителей. Рабочая комиссия должна была представить текст проекта Президенту 15 июня 1993 г.
В связи с созывом Конституционного совещания незамедлительно возник ряд вопросов*(200).
Первый из них: какова роль Конституционного совещания? Напомним читателю, что в связи с подготовкой проекта Конституции встал и вопрос о порядке ее принятия. Многие политики предлагали созвать специальную Конституционную ассамблею для принятия Конституции - своеобразное Учредительное собрание. Очевидно, что если бы эта идея возобладала, надо было бы принять закон о такой ассамблее, провести выборы представителей (делегатов) именно для участия в принятии Конституции. Однако ничего подобного не делалось.
В этой ситуации у многих оппозиционно настроенных к Президенту лиц появилось опасение: а не готовится ли подспудно Конституционному совещанию роль будущей Конституционной ассамблеи?*(201) Т.е. не будет ли оно на каком-то этапе преобразовано президентским указом в ассамблею, принимающую новую Конституцию. В президентских официальных документах не было указаний о возможности такой метаморфозы. Однако оппозиция считала, что это может произойти на каком-то этапе работы Конституционного совещания, и требовала, чтобы это совещание играло роль именно совещательного мероприятия и не более того. Даже Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин высказал озабоченность в связи с созывом Конституционного совещания. В выступлении по российскому телевидению 17 мая 1993 г. он, в частности, сказал, что если рассматривать идею этого совещания как форму "круглого стола", направленную на вовлечение в процесс подготовки проекта Конституции различных общественных сил, регионов РФ, то это предложение заслуживает всяческой поддержки. Но Конституционное совещание или какая-либо иная форма общественных консультаций не могут подменять конституционные органы власти. Основной Закон должен приниматься только конституционным путем*(202). В конце концов Президент официально подчеркнул именно подобное - совещательно-согласовательное - назначение совещания в своем докладе на открытии Конституционного совещания*(203).
Второй вопрос: участвовать ли в Конституционном совещании представителям Верховного Совета РФ? Как видно по президентским указам, он предполагал такое участие народных депутатов РФ. Причем не своих сторонников, которыми он мог считать примерно 350-400 из 1068 депутатов, а именно официальных представителей Верховного Совета РФ.
Участие последних прямо зависело от того, как воспринимать Конституционное совещание. Члены Верховного Совета в своем большинстве исходили твердо из того, что Конституционное совещание - лишь консультационное мероприятие, его решения могут иметь рекомендательный характер, перспектива перерастания в Конституционную ассамблею для принятия Конституции должна быть исключена.
Постановлением Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. "Об участии официального представителя Верховного Совета Российской Федерации в работе Конституционного совещания"*(204) таким официальным представителем был избран Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов.
А 4 июня 1993 г. принимается постановление Верховного Совета РФ "О порядке согласования и принятия проекта Конституции Российской Федерации"*(205), которым подтверждается необходимость соблюдения конституционного порядка принятия новой Конституции. Учитывая наличие проекта Конституционной комиссии, проекта, подготовленного по инициативе Президента, а также других проектов Конституции, подготовленных в порядке законодательной инициативы, Верховный Совет предложил Конституционной комиссии согласовать с Президентом не позднее 30 июня 1993 г. основные положения проекта новой Конституции. При этом учесть предложения: полномочных представителей органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, партий и иных общественных объединений, религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей, научных центров, поступающие в Конституционную комиссию; участников совещания представителей субъектов РФ, проходившего в Верховном Совете РФ с 25 мая по 3 июня 1993 г.; Конституционного совещания, а также предложения иных совещательных органов.
 

 

Проект Президента РФ (май 1993 г.)

Просмотров: 2 444
Проект имеет следующую структуру: Преамбула. Раздел первый. Глава 1. Общие положения. Права и свободы человека. Глава 2. Граждане Российской Федерации. Глава 3. Российская Федерация. Глава 4. Президент Российской Федерации. Глава 5. Федеральное Собрание. Глава 6. Правительство Российской Федерации. Глава 7. Правосудие. Глава 8. Местное самоуправление. Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Раздел второй. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Раздел третий. Переходные положения.
Из проекта, и это отметили практически все аналитики того времени, как-то выпало понятие "конституционный строй".
В главе I проекта предпринимается попытка соединить общие положения, т.е. характеристики государства, с основами статуса человека в России. В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация - Россия есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (можно видеть здесь влияние проекта РДДР).
Единственным источником государственной власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 2 ст. 1). Думается, лишним здесь является слово "государственной", поскольку народ является источником любой власти.
В ст. 4 проекта говорилось, что государственная власть в РФ основывается на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками и иными субъектами РФ. Надо сказать, что второе положение, верное само по себе, к сожалению, при дальнейшей работе вообще выпало из конституционной материи.
Осталось в ст. 4 лишь первое положение о разделении трех властей - законодательной, исполнительной и судебной. Но, согласно ст. 5, единую государственную власть РФ представляют и осуществляют: глава государства - Президент РФ (выделено мной - С.А.); законодательная власть - Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации; исполнительная власть - Правительство РФ; судебная власть - суды и судьи системы правосудия РФ. Хотя данная формулировка прямо диссонировала со ст. 4, она была, так сказать, "честнее" и откровеннее, поскольку соответствовала претензиям Президента на то, чтобы считать свою власть самостоятельным видом государственной власти. Здесь Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный вид власти. Позже такого регулирования не осталось, в ст. 10 действующей Конституции говорится о том, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а, согласно ст. 11, государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ. Отсутствие в действующей Конституции названного положения проекта о Президенте - где он четко поставлен перед законодательной властью - вызывает лишь дебаты о завуалированном отражении роли Президента. То же, что Конституция закрепила власть Президента в качестве самостоятельного вида власти (так называемой "президентской власти"), отмечено в литературе*(193), хотя данный вопрос и вызывает немало споров.
В ч. 1 ст. 6 проекта закрепляется важное положение о том, что никакая идеология и религия не могут устанавливаться в России в качестве государственных и обязательных. В ч. 2 сказано, что никакая партия и церковь не могут находиться под опекой и контролем государства. Насчет опеки следует согласиться. А положение о контроле вызывает недоумение, поскольку все партии и религиозные конфессии должны находиться под контролем государства - с точки зрения законности их деятельности.
В отношении статуса личности, прав и свобод президентский проект был под явным влиянием проекта РДДР, т.е. сначала основные права и свободы в главе 1 и далее другие права и свободы, а также соответствующие задачи государства в главе 2 "Граждане Российской Федерации". Концептуально это разделение было неудачным, не случайно от него отказались на последующих этапах работы, поскольку отделить основные права и свободы от иных - тоже конституционных - прав и свобод невозможно. Кроме того, в проекте речь идет о правах и свободах "человека" или же "гражданина", в будущем от этого разделения также отказались, тем более что в международных документах говорится о правах и свободах "человека и гражданина".
В гл. 3 определяется федеративная структура и конкретный состав Российской Федерации. Однако ни в начале Конституции, ни в этой главе не сказано, что субъекты РФ равноправны. Это положение лишь позже было включено в проект.
В целом же при формулировании данной главы и других положений Конституции относительно федеративного устройства Президент оказался заложником борьбы субъектов за усиление своих позиций в РФ. В ст. 62 определяются предметы ведения РФ, но с оговоркой "поскольку иное не предусмотрено Федеративным договором". Включение последнего в текст проекта было явным "подыгрыванием" субъектам, диктовалось желанием заполучить их поддержку. Однако три договора сохраняли неравные позиции субъектов РФ по многим направлениям. Например, в названии первого договора по-прежнему говорится о "суверенных республиках", хотя это вызывало существенные возражения других субъектов РФ. Объем законодательных полномочий республик и других субъектов по вопросам совместного ведения с РФ неодинаков (хотя края, области и др. теперь также получают право на принятие законов). Федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения направляются республикам, а их предложения рассматриваются в Верховном Совете РФ. Другим же субъектам законопроекты лишь направляются, судьба их предложений не обозначена аналогично в проекте. Для республик обозначено, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов республик. Для других субъектов данного положения нет. Перечень таких примеров может быть довольно длинным.
В главу о Российской Федерации включается ст. 66, говорящая о том, что система государственной власти устанавливается в субъектах Федерации на основе положений настоящей Конституции о народовластии, республиканской форме правления, разделении властей. В субъекте избираются представительный орган государственной власти и глава исполнительной власти, образуется правительство (администрация). Одновременно Президент пытается сохранить сильную вертикаль исполнительной власти. Поэтому сказано, что глава исполнительной власти и правительство (администрация) субъекта входят в единую систему исполнительной власти РФ.
В проекте отражены позиции сильного Президента РФ. Согласно ст. 70 он является главой государства. Президент - гарант Конституции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов.
Президент непосредственно производит назначение на высшие государственные должности или представляет Федеральному Собранию кандидатов для избрания и назначения на такие должности. В том числе он представляет ФС кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства РФ; ставит перед ФС вопрос о доверии Правительству либо о его отставке; по представлению Председателя Правительства после консультации с Советом Федерации назначает на должности федеральных министров и руководителей федеральных ведомств и освобождает их от должности; представляет СФ кандидатуры для назначения на должность судей КС, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда и федеральных судей в Высшее судебное присутствие (см. о нем далее), а также кандидатуру Генерального прокурора РФ.
Проект предусматривал, что Президент назначает выборы Федерального Собрания; осуществляет после консультаций с председателями палат досрочный роспуск ФС в случае, если ФС не примет решение, необходимое для образования Правительства, и в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией; назначает общенародный референдум (ст. 74). Надо ли доказывать, какие широкие возможности давали Президенту подобные формулировки.
Согласно проекту (ч. 1 ст. 80), Президент является арбитром в спорах между государственными органами РФ и субъектов РФ, а также между государственными органами субъектов, утверждает своим решением достигнутое соглашение по спорным вопросам, а при недостижении согласия передает спор на рассмотрение КС РФ.
В случае принятия государственными органами РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления актов, противоречащих Конституции и Федеративному Договору или нарушающих права и свободы человека, Президент приостанавливает действие этих актов и заявляет в соответствующий суд требование об устранении этих нарушений (ч. 2 ст. 80). Если учесть, что государственными органами РФ являются Федеральное Собрание, Правительство, министерства и госкомитеты, суды РФ, безграничность прерогативы Президента очевидна.
Президента можно было отрешить от должности, по данному проекту, решением СФ только на основании выдвинутого ГД и подтвержденного заключением Высшего судебного присутствия обвинения его в государственной измене или умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека.
 

 

"Основные положения новой Конституции Российской Федерации, выносимые на всероссийский референдум 11 апреля 1993 года

Просмотров: 4 962
Согласны ли Вы с тем, чтобы основными положениями новой Конституции Российской Федерации были:
1. Российская Федерация - это суверенное государство с республиканской формой правления. Ее государственное устройство основывается на принципе федерализма.
2. В Российской Федерации человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью и защищаются государством. Все равны в правах и свободах.
3. В Российской Федерации признаются и гарантируются свобода экономической деятельности, труда и предпринимательства, равноправие всех форм собственности, в том числе государственной, муниципальной, частной, общественных объединений. Никто не может быть произвольно лишен своей собственности. Осуществление права собственности не должно противоречить общественному благу. Государство регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества.
4. Каждый гражданин Российской Федерации вправе иметь и приобретать в частную собственность землю. Владение, пользование и распоряжение землей не должно противоречить интересам общества.
5. Государство охраняет труд и здоровье людей, обеспечивает право на отдых, право на образование, право на жилище. Оно устанавливает и гарантирует пенсии, пособия и иные формы социальной защиты. Цель государства - достижение благосостояния человека и общества.
6. Система государственной власти в Российской Федерации строится на принципе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Предметы ведения и полномочия разграничиваются между федеральными органами власти и органами власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, а также органами местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, включающей содержание Федеративного договора.
7. Единственным законодательным органом Российской Федерации в будущей Конституции является ее Верховный Совет (парламент), непосредственно избираемый народом, действующий постоянно и состоящий из двух палат.
8. Президент Российской Федерации - всенародно избираемый глава государства - руководит деятельностью исполнительной власти Российской Федерации. Совет Министров - Правительство Российской Федерации - формируется Президентом Российской Федерации. Председатель и определяемые Конституцией Российской Федерации члены Совета Министров (Правительства) назначаются Президентом с согласия Верховного Совета Российской Федерации.
9. Судебная власть в Российской Федерации принадлежит судам. Судьи, присяжные и народные заседатели независимы. Перед законом и судом все равны.
10. Российская Федерация вправе вступать в союзы и в соответствующих случаях выходить из них.
11. Конституция Российской Федерации - высший закон страны. Правовые акты и действия, противоречащие Российской Конституции, не имеют юридической силы.
Провести не позднее весны 1994 года одновременно прямые всеобщие выборы народных депутатов Российской Федерации и Президента Российской Федерации.

Нет Да
(нужное зачеркнуть)"

Ознакомление с текстом "Основных положений" вызывает чувство разочарования. Как можно было предлагать на референдум общеизвестные положения, и без того уже ставшие аксиомами нашей жизни! Как объяснить гражданам, читающим такой документ, чего же от них хотят!
Секретарь Конституционной комиссии О.Г.Румянцев в своей монографии иного мнения об "Основных положениях" и сетует на то, что на заседании комиссии 7 февраля 1993 г. Б.Н.Ельцин заявил: такие тезисы, как "Конституция РФ - высший закон страны" и так ясны каждому ребенку, а значит и референдум по ним не нужен*(179). Однако мы видим основания для такого отношения к "Основным положениям", более того, трудно себе представить, что было бы при отрицательном голосовании по ряду из них.
Возьмем хотя бы пункт 1. Кто мог спорить в начале 1993 г. с тем, что РФ - суверенное государство? Просто невозможно вообразить последствия на случай всеобщего голосования против данного положения.
В том же пункте идет речь о том, что РФ - государство с республиканской формой правления. Представим, что пункт 1 не поддержан. Тогда что - вводить монархию?
В п. 1 сказано также, что государственное устройство РФ основано на принципе федерализма. И здесь неясна альтернатива: если не федерация, тогда что - унитарное государство? Или же десятки самостоятельных государств?
Посмотрим на п. 9 - судебная власть в РФ принадлежит судам. Допустим, избиратели не поддержали этот пункт. Чему быть? Ведь все равно останутся суды, других органов правосудия человечество не придумало, если это именно правосудие, в крайнем случае, варьировались бы названия органов.
Или п. 10 - РФ вправе вступать в союзы и в соответствующих случаях выходить из них. Это ведь вытекает из природы государства.
В общем, со многими так называемыми "Общими положениями" вряд ли можно было выходить на референдум.
Кроме того, ряд вопросов сформулирован так, что ответ на них имеет существенное значение. Но это понятно скорее специалисту, простой гражданин тонкостей может и не увидеть. Т.е. вопросы следовало формулировать так, чтобы больше была видна их альтернативность. Например, согласно п. 7, единственным законодательным органом РФ является ее Верховный Совет. Хорошо, мог бы сказать гражданин, это верно, но в чем здесь суть и кто спорит против этого. А дело ведь в том, что, во-первых, здесь отражен отказ от двух законодательных органов на федеральном уровне (Съезд - Верховный Совет); во-вторых, подразумеваются другие органы (например, Президент с его указами), притязающие на принятие актов, имеющих уровень законов. И в п. 7 как раз и проводится идея единственного органа законодательной власти, приоритета закона в системе нормативного регулирования общественных отношений. Но попробуй это понять из формулировки вопроса референдума.
Не менее сложной для восприятия была и формулировка п. 8, где говорилось о том, что Президент является и главой государства, и руководителем исполнительной власти. Какой это глава государства, какого типа - как американский Президент или английская королева? Тут не все ясно даже специалисту. А что тогда ответить на данный вопрос обычному гражданину? Да и ясности любые варианты ответа все равно не прибавляли.
Итак, сформулированные неудачно "Основные положения", конечно, мало что давали для консолидации общества. Характерно то, что другую сторону при формулировании "Основных положений" неоднозначно волновало лишь то, как в вопросах референдума отразить свое первенство в государственном руководстве.
В качестве альтернативы референдуму для достижения согласия Президент 23 февраля 1993 г. предложил текст согласительного документа под названием "Соглашение федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации по стабилизации конституционного строя на период до принятия новой Конституции Российской Федерации". Однако анализ документа показал депутатам стремление его авторов нарушить баланс властей в пользу исполнительной власти, а еще учредить президентскую республику*(180).
Постепенно становилось очевидным, что такое дорогостоящее мероприятие как референдум вряд ли что дает, так как он не мог примирить две ветви власти. Как уже было сказано, основная масса основ конституционного строя уже была включена в Конституцию. А новые формулировки, которые отражали бы баланс властей и устраивали бы их, так и не были найдены.
Верховный Совет пришел к выводу о том, что проводить референдум в этой ситуации не имеет смысла. Созванный в начале марта VIII Съезд народных депутатов постановлением от 12 марта 1993 г. "О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (о постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации "О стабилизации конституционного строя Российской Федерации")"*(181) упомянутое постановление признал утратившим силу. VIII Съезд указал в своем постановлении, что надо проводить конституционную реформу в порядке, установленном Конституцией РФ, и считать недействительными не соответствующие ей и Федеративному договору соглашения и иные нормативные акты государственных органов и должностных лиц, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ.
Съезд усилил позиции Правительства РФ, указав, что в его ведении сосредоточиваются текущие вопросы государственного управления в области социально-экономического развития; это была еще одна попытка вывести Правительство из-под исключительного влияния Президента РФ.
Статьи 109, 110, 121-6 Конституции вводились в полном объеме (а они, как известно, тоже ослабляли позиции Президента).
В постановлении от 13 марта 1993 г. "О всероссийском референдуме" Съезд, "принимая во внимание, что проведение всероссийских референдумов в настоящее время может повлечь за собой опасные последствия для государственной и территориальной целостности Российской Федерации, учитывая несовершенство законодательной базы для проведения всероссийских референдумов и неоднозначность юридической интерпретации его результатов, отсутствие у Президента Российской Федерации конституционного права назначать референдум", постановил "считать в настоящее время нецелесообразным проведение всероссийского референдума" (п. 1)*(182). Поскольку в постановлении от 12 марта Президенту РФ, Конституционной комиссии предлагалось согласовать между собой и в 3-месячный срок направить на согласование субъектам РФ проект согласованных "Основных положений" Конституции РФ, Съезд определил: рассмотреть вопрос о проведении референдума по основным положениям проекта новой Конституции после выполнения указанного пункта.
Ответный шаг Президента РФ последовал 20 марта 1993 г. В телевизионном обращении к народу в этот день в 20-00 он объявил о введении особого порядка управления страной, назначил на 25 апреля 1993 г. голосование о доверии Президенту и вице-президенту, а одновременно - голосование по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах федерального парламента. Причем голосование за доверие Президенту и вице-президенту считалось одновременно голосованием за выносимые акты. На период особого порядка управления акты Президента и его деятельность по управлению страной приобретали приоритетный характер, попытки их отменить объявлялись не имеющими юридической силы.
Уже в тот же вечер в телевизионном выступлении ряда высших должностных лиц страны была дана негативная оценка этого шага Президента. В постановлении Президиума Верховного Совета РФ и его обращении "К гражданам Российской Федерации" от 20 марта 1993 г.*(183) объявление об особом порядке управления страной было расценено как попытка установления авторитарной диктатуры, посягательство на законно избранные органы власти. Верховный Совет в постановлении от 21 марта констатировал, что такие действия Президента не предусмотрены Конституцией РФ, они не только подрывают основы конституционного строя России, но и создают прямую угрозу свободам, правам и безопасности российских граждан. Расценив этим постановлением действия Президента как "покушение на конституционные основы российской государственности", Верховный Совет обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности действий и решений Президента в связи с его Обращением 20 марта 1993 г.*(184).
 

Разное
Дополнительно

Счётчики
 

Карта сайта.. Статьи