Главная     |     Новости     |     Справка     |     Форум     |     Обратная связь     |     RSS 2.0
Навигация по сайту
Юридическое наследие
Дополнительно


Архив новостей
Октябрь 2013 (14)
Ноябрь 2010 (2)
Июль 2010 (1)
Июнь 2010 (1288)
Май 2010 (3392)
Анонсы статей
» » Понятие и сущность местного самоуправления (местного управления) зарубежных стран
 

Понятие и сущность местного самоуправления (местного управления) зарубежных стран

в разделе: Муниципальное право Просмотров: 5325
Научное определение понятия местного самоуправления (муниципального управления) как социально-политического института предполагает прежде всего понимание его государственно-правовой природы. Муниципальное управление, его эволюция связаны с проблемами публичной власти, которая существует в классовом обществе как государственная власть (по Гегелю – общий интерес) и осуществление которой доверено общенациональным государственным органам и должностным лицам в соответствии с принципом разделения властей. Эта власть осуществляется также в государственной форме субъектами федерации в соответствии с разделением компетенции между федерацией и ее субъектами, а также на уровне крупных
Однако во многих крупных административно-территориальных единицах государства, на территориях, входящих в их состав, вплоть до низового звена (департаментов, графств, областей, а также небольших городов, деревень, приходов, коммун и т.д.), публичная власть уже осуществляется и не всегда государственными органами, а местным населением непосредственно и образуемыми им органами и соответствующим образом избираемыми или назначаемыми должностными лицами.
Эта власть приобретает свойства местной публичной власти, осуществляющей управленческие функции, признаваемые и юридически закрепляемые центральной властью, поэтому на местном уровне управляющая система непосредственно связана с объектом управления, который является общим для местного населения1. Здесь парламентский принцип отделения управления от правотворчества и исполнения почти не применяется, поэтому в законодательстве развитых зарубежных стран муниципалитеты считаются корпорациями публичного и частного права, т.е. учреждениями, обладающими правами и публичного содержания (субъектами административно-правовых отношений), и юридического лица. В такой правоспособности муниципалитета и проявляется его двойственная правовая природа как организации публичной власти на местах и как юридического лица.
И хотя условия генезиса, исторического становления и эволюции этого института различны в разных странах, однако политико-юридическая сущность и функции одинаковы. Например, историческая роль германского местного самоуправления в государственной истории страны принципиально отличается от влияния английского местного управления на формирование конституционной монархии в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии. В Германии местное самоуправление всегда находилось под жестким контролем государственных чиновников суверенных князей, курфюрстов и королей, будучи одновременно их материально-финансовой опорой в решении вопросов общегосударственного характера. В Англии сформировалась система муниципального управления принципиально иного характера, ставшая составной частью парламентского правления страны1.
Но в настоящее время, несмотря на явные организационно-правовые различия между названными муниципальными системами (в Великобритании отсутствуют правительственные чиновники, осуществляющие административный надзор за местным самоуправлением, а в Германии они есть), эти органы осуществляют одни и те же функции и решают одинаковые задачи, обеспечивая жизнедеятельность населения местных общин (территориальных коллективов) на основе законов и иных нормативных актов государственных органов и собственных юридических решений, принимаемых ими в пределах своей компетенции.
Зарубежный опыт показывает наибольшую демократичность, экономность и эффективность мажоритарной избирательной системы относительного большинства в городах и населенных пунктах с численностью населения не более 50 тыс. человек (Великобритания, США, Канада, Индия, Мексика и др.). В некоторых государствах применяются другие формы мажоритарной и пропорциональной избирательных систем, иногда в их сочетании (Италия, некоторые африканские страны).
Развитые зарубежные страны накопили полезный опыт решения проблем местной организации власти. В них, как правило, отсутствует должность главы муниципального образования. Она действительно является искусственной, ненужной. Это – бюрократическое устремление чиновничества подчинить себе, своим интересам всю местную жизнь.
В Великобритании вообще упразднили должность мэра (за исключением муниципального управления Сити) как независимого должностного лица. Представительские функции осуществляет председатель муниципального совета, он же организует работу представительного органа, его постоянных комиссий, других форм деятельности муниципальных советников, поддерживает связь с общественностью, контролирует с помощью постоянных комиссий деятельность исполнительного муниципального аппарата, поддерживает связь с главой муниципаль-
ного управления и его командой. Глава исполнительной власти и его аппарат являются наемными работниками муниципального совета, составляют штаб муниципальной службы, деятельность которой вместе с функционированием муниципального совета называется местным менеджментом (local management). В этом менеджменте участвуют муниципальные советники, их комиссии, общественность, наемные управленцы и их руководители. Получается команда, возглавляемая главным менеджером (chief executive with his team).
В США имеются различные организации местных властей в пределах отдельных штатов, которые поддерживают тесные связи с органами власти штатов, лоббируют в них свои интересы. То же осуществляется и на федеральном уровне, хотя здесь муниципальных лоббистских организаций меньше, чем в штатах. Наиболее значимой из них является, пожалуй, Национальная лига городов, главную задачу которой составляет лоббирование интересов городов в Конгрессе США и федеральном Правительстве. Эта лига объединяет все столицы штатов, наиболее крупные города и городские агломерации, которые согласны платить членские взносы. В каждом штате имеется своя лига, так что крупный город может входить и в нее, и в Национальную лигу. В США ежегодно проводится конгресс городов США, на который обычно собирается представители 7–10 тыс. городов.
В Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и низовых (приходских, коммунальных) звеньев муниципальной системы. Они, как правило, действуют самостоятельно, поддерживают связи с министрами центрального правительства. В Шотландии действует единая организация муниципальных властей, с помощью которой Министр по делам Шотландии распределяет государственные субсидии, выделенные Парламентом местному управлению этого региона Соединенного Королевства. Это весьма эффективный институт связи муниципального управления с государственной властью.
Такая форма муниципального управления, как собрание граждан, получила широкое распространение в развитых зарубежных государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципального управления. Например, в Великобритании население приходов с численностью от 150 до 200 человек может
самостоятельно решать вопрос о формировании муниципального совета или об осуществлении местного самоуправления через собрание (сход), который вправе избирать своего председателя. Председатель приходского собрания имеет печать, осуществляет некоторые права юридических лиц и т.д. Он отчитывается о своей деятельности перед местным населением и может быть им переизбран досрочно1. В низовых звеньях муниципальных систем многих зарубежных государств местная власть часто организована в аналогичной форме, что значительно повышает уровень демократизма всей системы организации публичной власти в любом гражданском обществе.
В развитых зарубежных демократиях численный состав муниципальных советов определяется с учетом многих факторов: количества и состава местного населения, экономики, социальной инфраструктуры, земельно-ландшафтного характера подведомственной территории и т.п. Кроме того, всегда учитываются число муниципальных советников, которые будут работать в муниципалитете на постоянной основе, функциональная нагрузка каждого муниципального советника, чтобы представительный орган местного самоуправления функционировал как «работающая корпорация». Например, а Англии и Уэльсе некоторые графские муниципальные советы состоят из 70–90 муниципальных советников, в некоторых крупных городах и городских агломерациях их число достигает 150; в округах и небольших графствах и средних городах – 25–35 человек; средняя численность приходских и коммунальных советов составляет 8–10 человек.
В США иная картина. Там коллегия из 15 человек считается очень большой. Численный состав муниципального совета определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США – 5–7 человек. Большинство американских специалистов по муниципальному праву и управлению считают эту практику порочной и сравнивают ее с тем временем, когда муниципальные советы были более многочисленными.
Мировая практика дает много удачных примеров обеспечения системности в работе муниципальных органов путем четкого юридического закрепления перечня полномочий конкретных органов нескольких муниципальных звеньев при решении отдельных управленческих задач. Например, законы о местном управлении Великобритании реализацию отдельной управленческой функции возлагают на выше- и нижестоящие муниципалитеты. Так, функцию планирования осуществляют советы графства и округа. Они составляют и утверждают стратегические планы развития территорий на десятилетний период, которые содержат задания по использованию дорог и улучшению их состояния, строительству различных производственных и социально-культурных объектов, учреждений общественного пользования (муниципальное жилье, школы, сельскохозяйственные и коммерческие заведения, обустройство парков и лесопарковых массивов, их содержание и охрана и т.д.). Планы разрабатываются с учетом экономического, социального и демографического факторов развития территории графства в целом и входящих в него округов. Графские и окружные органы работают вместе, постоянно консультируются с представителями других корпораций (региональными правительственными учреждениями и публичными корпорациями, финансовыми органами, с муниципалитетами низового звена – приходскими или общинными советами). В соответствии с этими планами окружные советы составляют локальные планы, в которых воспроизведены показатели стратегического плана и учтены окружные особенности. Каждый уровень органов муниципального управления Англии и Уэльса, например, располагает конкретными полномочиями по контролю за эксплуатацией водоемов, состоянием энергетических коммуникаций, а также по охране природы. Они контролируют деятельность промышленных предприятий по вопросам выброса в атмосферу пыли и других загрязняющих воздух отбросов, следят за состоянием шума на их территории, санитарными условиями на промышленных стройках, за деятельностью крематориев, содержанием кладбищ, уборкой улиц. Вся эта работа четко расписана за каждым видом муниципальных органов, определены условия принятия ими нормативных и
правоприменительных актов. Аналогично решены эти вопросы в законодательстве штатов США и земель ФРГ.
В этих и других развитых зарубежных странах уже давно апробированы организационно-правовые формы совместной деятельности выше- и нижестоящих муниципальных органов. Например, целенаправленное решение в законодательстве штатов США и Великобритании проблемы делегирования и укрепления взаимосвязей в муниципальной системе позволяет достичь: во-первых, укрепления самостоятельности нижестоящих муниципальных образований, расширения сферы их деятельности и в то же время сохранить вертикальные связи между муниципалитетами, поскольку на делегирующий орган возложены контрольные полномочия за реализацией исполнения функции, переданной нижестоящему муниципалитету; во-вторых, расширяется компетенция низовых звеньев муниципалитетов в решении вопросов местного значения; в-третьих, уточняется компетенция и управленческие возможности каждого звена местного самоуправления, особенно в решении вопросов хозяйственного содержания, заключении контрактов с местным бизнесом, при решении вопросов финансовых займов, строительства объектов общественного пользования и т.д.
Практика и законодательство Великобритании и других стран с аналогичной моделью муниципального управления вызвали к жизни удачные организационные формы совместной деятельности муниципальных органов различных звеньев системы. Так, графские и окружные муниципальные советы объединяют свою деятельность, создавая объединенные управления, совместные комитеты и параллельно с ними действующие объединенные комиссии и группы совместной деятельности муниципальных служащих (joint committees and parallel officer level). Эти органы, состоящие из муниципальных советников, муниципальных чиновников и представителей общественности, действующие параллельно, и в то же время согласованно, показывают высокую управленческую эффективность. Оба вида этих органов работают под контролем окружных муниципальных советов, выполняют их указания, а исполнительные органы графских советов обеспечивают материально-финансовые основы исполнения принятых совместными органами решений. Исследуя проблемы вертикальной организации муниципальных органов США и Великобритании, профессор Г. В. Барабашев отмечает комплексность их системы, которая представляет сложный конгломерат управленческих ячеек в рамках организационной и функциональной общности •– местного управления. Он установил существование прямых административных отношений этих органов, независимо от вида и ступени, с соответствующими правительственными учреждениями в сочетании с отдельными элементами соподчинения между муниципалитетами различных ступеней1. Современные исследователи этих проблем в Великобритании подтверждают выводы, сделанные Г.В. Барабашевым, отмечая при этом усиление перечисленных им тенденций развития муниципальных систем в зарубежных развитых государствах. Например, крупный английский юрист, профессор публичного права'Ноттингемекого университета Д. Гарнер в своей монографии «Administrative Law», переведенной на русский язык2, проанализировал функционирование на всей территории Англии и Уэльса двухуровневую систему муниципалитетов там, где нет приходов и коммун, и трехуровневую организацию местного управления там, где есть приходы или общины. В этой системе разграничением полномочий занимается Парламент. Несомненно, что совет графства и совет округа в графстве, действующие сообща и выразившие согласие на разграничение предоставленных им полномочий, никоим образом не являются органами более высокого ранга по отношению к нижестоящим. Парламент рассматривает взаимоотношения между органами всех уровней местного управления скорее как партнерство, чем как иерархию. Д. Гарнер проследил взаимосвязь между различными муниципалитетами, учел пределы ведения и разнообразие функций, предоставленных Парламентом органам местного управления. Так, в ведении советов графств находятся: все дороги, за исключением магистральных дорог и мостов; образование и библиотеки; планирование в городе и графстве; социальные службы; пожарная охрана; полиция; музеи и художественные галереи; трудоустройство молодежи; продовольствие и медикаменты, а также некоторые службы по защите интересов потребителей; парки и места отдыха; уборка мусора; мелкие акционерные компании. Советы округов (district councils) решают вопросы борьбы с шумом и здравоохранения, жилищного строительства, городского и сельского планирования, зрелищ и реклам, уборки мусора, налогообложения и т.д. Низовые органы местного самоуправления распределяют земельные участки, определяют места отдыха, контролируют работу всех видов школьного образования, решают другие вопросы приходского и коммунального масштаба.
В системе муниципального управления широкое распространение получило делегирование полномочий. Эта концепция, заимствованная из права посредничества, допускает передачу одним органом управления другому одну или несколько своих функций, в связи с чем последний будет действовать как представитель первого. Этот способ может быть использован только при наличии указания в статуте. Парламент наделяет каждый местный орган полномочием исполнять управленческие функции в пределах, установленных законом. Передача полномочий другому органу может иметь место только с разрешения статута. Переданная функция должна оставаться его функцией, которая затем может быть передана им его комитету в соответствии с Законом о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. Делегирование осуществляется не только на основе соответствующих полномочий, но и по «лицензии и разрешению» некоторых других органов, по большей части совета графства. Объединенные управления и объединенные комитеты обычно получают свои функции именно этим путем, иногда – по указанию министра либо по соглашению между самими органами местного самоуправления. Кроме того, выше- и нижестоящие муниципальные советы могут создавать другие органы (ad hoc), кроме объединенных управлений, деятельность которых финансируется органами-учредителями. Ими могут быть объединенные комитеты, которые создаются двумя или более органами местного управления для проведения совместных мероприятий. Объединенному комитету полномочия предоставляют органы-учредители. Он не является корпоративным органом и финансируется органом-учредителем. Члены объединенного комитета являются также членами учредительного органа, создавшего
этот комитет. Неформальные отношения в системе муниципального управления поддерживаются посредством создания различных ассоциаций местных органов управления, проведения конференций и собраний, на которых обмениваются идеями и обсуждаются вопросы, которые нуждаются в правовом обеспечении или изменении. Конечно, такая практика придает динамизм муниципальным органам, обеспечивает системность и согласованность их деятельности, в которой отсутствует жесткая административная субординация.
С одной стороны, муниципалитеты выступают стороной в гражданском обороте, а с другой – публичной корпорацией, устанавливающей ряд правил экономических отношений, создающей социально-культурную и бытовую инфраструктуру на подведомственной территории. Они решают на своей территории различные вопросы социально-культурного, экономического и иного характера. Кроме того, на территории местного самоуправления решаются отдельные вопросы государственного характера, переданные им государственными органами. Это делегирование полномочий органами государственной власти может быть разовым, на определенный срок или бессрочным. Например, Закон о местном управлении Англии и Уэльса 1972 г. передал окружным и районным в Лондоне муниципальным Советам полномочия по обеспечению функционирования некоторых объектов государственного значения и решению других государственных вопросов. Эти полномочия затрагивают деятельность аэродромов, эксплуатацию земель различных форм собственности, древних монументов, охраны животных, ритуальных услуг, благотворительности, пожарной службы, санитарного контроля за состоянием продуктов, находящихся в торговле или поступающих в торговую сеть, дорог государственного значения, жилищного хозяйства, здравоохранения, регулирование водных источников и водозаборов, и т.д.1 По вопросам, решение которых передано парламентским законом в ведение муниципального управления, их представительные органы принимают правовые акты нормативного характера2.
Практика делегирования полномочий органов государственной власти органам муниципального управления свидетельствует об однотипности государственной власти и местного самоуправления, о различных формах организации одной и той же публичной власти. Как и государственная власть, местное самоуправление имеет свой бюджет и исполнительный аппарат. Но в отличие от государственной власти местное управление является только территориальной исполнительной властью, решает на местах вопросы общесоциального и иного характера, прежде всего управленческими структурами, самостоятельно определенными местным населением.
Эта форма территориальной организации власти в зарубежных государствах, особенно с англо-саксонской моделью муниципального управления, получила название (наименование) муниципальной корпорации. Основными чертами корпорации являются:
1. Двойственный характер ее полномочий и функций: а) выполняет собственные полномочия в интересах местного населения. Эти полномочия публичного и гражданско-правового характера; б) реализует делегированные ей государственные полномочия в интересах местного населения и государства. В силу этого она одновременно является и «управлением», и «местным» управлением;
2. Все органы местного управления различных звеньев являются «совокупными корпорациями», а в них, собственно, корпорациями именуются муниципальные советы;
3. Все органы местного управления являются самостоятельными юридическими лицами;
4. Органы местного управления обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории, хотя это требование распространяется не на все органы;
5. Руководство в органах местного управления осуществляется представителями, избранными путем прямых выборов на основе всеобщего избирательного права жителями территории;
6. Орган местного управления должен в состоянии осуществлять свои управленческие функции. Точное число и природа этих функций зависят от вида органа и в какой-то степени от его ресурсов. Эти функции могут определяться только законом1.
Процесс становления государственной организации и эволюции муниципального управления в обществе был длительным и весьма противоречивым. Формирование централизованных государств повлекло «раздвоение» публичной власти между двумя системами организации общественной жизни: государственной – централизованной и муниципальной (местной) – децентрализованной .
Известно, что публичная власть общества в процессе его эволюции материализуется в учреждениях, вырастающих как из родового строя, например королевская власть, так из новых потребностей общественного развития. Такой формой, в частности, является муниципальная власть, появившаяся в условиях административно-территориального реформирования городов-полисов и других видов древних общинно-родовых поселений. Такие реформы приводили к изменению этнического состава населения реорганизованных территорий, перемешивали в нем представителей древних триб, родов, иностранцев и т.д. Одновременно С созданием государства шло формирование права путем трансформирования обычаев прошлой эпохи, судебных решений, которым придавался нормативный характер, из нормативных актов местных территориальных органов и обязательных для исполнения предписаний должностных лиц. Это осуществлялось не только на государственном уровне, но и в пределах действия муниципальной власти.
Территориальная организация публичной власти превращает ее в форму, которая обеспечивает осуществление общих интересов всех индивидов общества. Местные уровни организации этой власти, функционирующие непосредственно в гражданском обществе, реализуют эти интересы в повседневной практической работе всех муниципальных структур. В сущности это и означает «решение вопросов местного значения», поэтому формирование всех систем муниципального управления связано с двумя основными общественными проблемами: 1) вертикальной организацией государственной власти и 2) ее взаимосвязями с различными городскими и сельскими общинами, местным населением различных видов поселений.
Опыт развитых зарубежных государств дает удачные формы юридического решения этих вопросов. В Великобритании, например, изменение границы территории муниципального образования без учета мнения населения является грубым нарушением права граждан на местное управление. Этот вопрос решается Парламентом путем принятия местного закона. Правом ходатайства перед Парламентом о решении этого вопроса обладает местное население.
В классовом обществе местное самоуправление (муниципальное управление) является тем звеном государственно-административных отношений, которое обеспечивает исполнение государственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах. Причем основными юридическими средствами этой территориальной управленческой деятельности является исполнение предписаний нормативных актов государственных органов, правоприменение и местное нормотворчество.
В то же время местное самоуправление – автономная деятельность самоорганизующегося населения. Действительно, муниципалитеты – это относительно децентрализованный элемент организации государства, включающий широкие начала демократии не в противовес государству, а, наоборот, являясь его продолжением в территориальных общностях. Муниципалитеты как система образуют фундамент государства и поэтому являются частью конституционного механизма государства. Они учреждаются в интересах местного населения, обладая при этом финансовой и организационной независимостью и правом местного нормотворчества в пределах своей компетенции.
Еще одним важнейшим принципом организации и деятельности муниципалитетов является их подчиненность и подкон-трольность местному населению, которое их формирует. История показывает, что муниципалитеты служили оплотом в борьбе центральной государственной власти против феодального сепаратизма, на их основе выросла государственность американского народа. Демократические силы всегда видели в муниципальной автономии противовес различным сепаратистским устремлениям экстремистских сил.
Не случайно, что Баварское королевство и другие германские монархии (в том числе Пруссия), с консервативной формой правления, двигаясь в своей эволюции от абсолютной монархии к буржуазной конституционной монархии, впервые закрепили основы местного самоуправления в основном законе. В
преамбуле Конституции Баварского королевства 1818 г. предусматривалось «возрождение» общин путем возвращения им управления делами, касающимися собственных их интересов1.
Формирование централизованного государства всегда означало концентрацию властных полномочий у государства, ограничение функций публичной власти общин (нередко и насильственным путем), превращение общин в территориальные коллективы, которые должны были обеспечивать реализацию юридических велений центра. «Остаток» публичных полномочий у органов местного самоуправления, их подконтрольность центральной власти определяли и определяют степень демократизма муниципального управления и его автономии.
Вместе с тем, несмотря на нередкие случаи ущемления прав различных общин в процессе этой интегративной деятельности, осуществляемой центром при формировании единого государства, сам этот процесс следует признать явлением прогрессивным, поскольку государство обеспечивало народное политическое единство, защищало государственную территорию и разнообразные интересы различных социальных групп населения, гарантировало народный суверенитет.
Степень же децентрализации власти в демократическом государстве должна детерминироваться объективными потребностями развития общества и государства, т.е. на местном уровне «власти» должно быть столько, сколько ее необходимо для жизнеобеспечения территориальных сообществ (территориальных коллективов, общин, коммун, приходов и т.д.) и решения на местах, в пределах их территорий, вопросов государственного значения.
Муниципальное управление в функциональном отношении должно быть весьма эффективным. Особую роль призвано сыграть законодательство о местном самоуправлении, поскольку оно невозможно без юридически оформленных институтов, без соответствующих органов местного самоуправления и должностных лиц и организаторской деятельности депутатов представительных органов муниципалитетов. Короче говоря, местное
самоуправление имеет свою структуру, которая обеспечивает реализацию всех его функций.
Если местное самоуправление жестко «встроено» в государственную управленческую систему, теряет автономность, то можно говорить о ликвидации самоуправления или об утрате им самого важного свойства местного самоуправления – решения вопросов местного значения самим населением и формируемым им соответствующим исполнительным аппаратом и его служащими. Такими примерами изобилует история многих европейских государств и России.
Местное самоуправление представляет собой такую децентрализованную форму организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми соответствующим образом должностными лицами. Эти органы и должностные лица подотчетны местному населению и подконтрольны ему в своей деятельности. Такая конструкция публичной власти на местах обеспечивает реализацию конституционного принципа ответственности в системе местного самоуправления.
В зависимости от характера процесса формирования муниципального управления к настоящему времени сложились две основные мировые модели организации публичной власти на местах: 1) европейская континентальная, институты которой и характер взаимоотношений с государственной властью сложились и были апробированы в Римском античном государстве и 2) англо-саксонская, сформировавшаяся в Англии и получившая, как и первая модель, широкое распространение на всех континентах земного шара в различных вариациях.



 
Другие новости по теме:

    {*related-news*}

 
Разное
Дополнительно

Счётчики
 

взять в аренду jcb{tu5}
Карта сайта.. Статьи