Главная     |     Новости     |     Справка     |     Форум     |     Обратная связь     |     RSS 2.0
Навигация по сайту
Юридическое наследие
Дополнительно


Архив новостей
Октябрь 2013 (14)
Ноябрь 2010 (2)
Июль 2010 (1)
Июнь 2010 (1288)
Май 2010 (3392)
Анонсы статей
»



 

ОПУБЛИКОВАНИЕ ЗАКОНА И ВСТУПЛЕНИЕ ЕГО В СИЛУ

Просмотров: 6 881
Опубликование закона означает помещение его текста в установлен-ном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом обще-ственности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.
Различается неофициальное и официальное опубликование закона.
При неофициальном опубликовании сообщение об издании закона или изложение его содержания осуществляется издательствами, ве-домственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет только информационное значение и не порождает правовых последствий. В его процессе могут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы, утратившие силу, а также проекты законов.
Официальное опубликование закона необходимо для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д.
Опубликование является составляющей более широкого понятия — обнародование (оглашение) закона. На практике иногда происходит смешение данных терминов. Так, согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием — воспроизведение его текста в печати. Конституция России содержит три термина «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование». В частности, на Президента РФ возложена обязанность обнародования закона. Если понятие «официальное опубликование» не рассматривать как одну из составляющих понятия «обнародование», то действия Президента РФ должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, является неадекватным толкованием конституционного термина: «обнародование» .
Дата опубликования имеет важное значение, поскольку от нее ве- дется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу.
Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это является одним из основополагающих конституционных принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст. 15 Конституции РФ). Невозможны в этом случае и другие формы его реализации — соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин обязан знать законы, то их опубликование есть необходимое условие получения гражданами такого знания .
Государство обязано уважать право человека на информацию и содействовать его реализации. В итоговом документе Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 года указывается на необхо-димость «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обя-занности в этой области и поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам» .
На практике может иметь место такая ситуация, когда закон опуб-ликован, но не вступил в силу, поскольку существуют разные правила вступления в силу:
l) с момента опубликования;
2) в срок, указанный непосредственно в самом законе или в норма-тивном акте, устанавливающем особенности его вступления в силу;
3) в срок, предусмотренный законодательством страны для вступ-ления законов в силу (во Франции - 1 день, в Италии - 15 дней, в Японии - 20 дней).
Кроме того, для отдельных норм, статей, частей статей, глав, разде-лов закона могут быть установлены разные сроки вступления в силу.
 

 

ПРЕЗИДЕНТСКОЕ ВЕТО СУТЬ ПРАВА ВЕТО

Просмотров: 18 583
Право вето является важной формой участия президента в законо-дательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.
В большинстве демократических государств, имеющих президента с полномочиями главы государства, существует право вето как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.
Право вето — это право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации.
Конституционное право .выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлага-тельное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой госу-дарства на закон, принятый парламентом, который может быть парла-ментом преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосред-ственным образом связано с понятием санкционирования закона, которое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и пар-ламентами. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о про-мульгации .
В некоторой степени близким по своим результатам к абсолютному вето является право президента Индии отклонять такие законопроекты легислатур штатов, которые в соответствии с Конституцией могут быть зарезервированы для рассмотрения губернатором соответствующего штата. Как отмечается в литературе, в этом случае практически не существует какого-либо средства, позволяющего преодолеть вето президента. Подобным правом обладает и генерал-губернатор Канады применительно к законопроектам провинций .
Конституция Испании гласит, что король санкционирует в пят-надцатидневный срок законы, одобренные Генеральными кортесами, промульгирует их и распоряжается об их немедленном опубликовании. Санкционирование практически осуществляется путем подписания. И король не обладает никаким правом вето . В Швеции, где главой государства является король, наделенный лишь чисто представительскими функциями, текст принятого парламентом закона должен быть без промедления подписан премьер-министром и соответствующим министром, после чего он сразу же вступает в силу. В Японии после принятия законопроекта обеими палатами парламента председатель палаты, в которой было принято окончательное решение, или председатель палаты представителей, если решение этой палаты стало решением парламента, представляет принятый законопроект через кабинет министров на утверждение императору, которое носит чисто формальный характер.
Как правило, вето распространяется на законопроект (закон, при-нятый парламентом) в целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это создает часто неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми президент не согласен. В ряде стран (Франция, Португалия, Филиппины, Мексика, Эквадор) применяется выборочное вето, накладываемое главой государства на отдельные статьи и положения законопроектов. В США правом выборочного вето пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении президенту права выборочного вето. Подобная новелла способна усилить роль президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству.
В странах СНГ также используется процедура выборочного вето Президента. Как следует из текста Конституции Республики Беларусь, палаты парламента могут рассмотреть возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае закон подписывается Президентом за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.
В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.
Причины использования президентом своего права вето могут быть разными. Конституции, как известно, не устанавливают перечня либо конкретных оснований для применения права вето. Нередко причиной достаточно частого обращения президента к праву вето являются расхождения в политической ориентации президента и парламентского большинства. Частота использования вето может быть обусловлена и низким уровнем законодательной работы парламента. Правда, трудно оценить как однозначно положительную и такую ситуацию, когда это право практически не используется президентом. Например, в Италии в 1948—1955 гг. Президент применил свое право вето лишь четыре раза, а принято было почти три тысячи законов. Использование права вето свидетельствует о качестве взаимодействия разных ветвей власти, прежде всего законодательной и исполнительной, и его следует рассматривать как необходимый элемент системы сдержек и противовесов, при помощи которого реализуется принцип разделения властей.
Конституции, не указывая подробных оснований для отклонения президентом закона парламента, при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.
ПРЕОДОЛЕНИЕ ВЕТО
Процедура преодоления вето в основных чертах закреплена в конституциях. Конституционные положения, регулирующие эту процедуру в разных странах, являются сходными по своей сути и, как правило, закрепляют следующее: конституционное право вето президента на стадии промульгации, заключающееся в отказе подписать закон, принятый парламентом, и возвращении его в парламент с мотивированными возражениями (относительное вето); срок, в течение которого президент может использовать право вето (применяются разные сроки, как правило, в пределах от 30 до 10 дней); право повторного рассмотрения парламентом возвращенного президентом закона; основной способ преодоления президентского вето в парламенте квалифицированным (в две трети, реже — в три четверти) большинством голосов либо простым большинством голосов (как правило, на пленарном заседании); наконец, конституционную обязанность президента подписать закон в установленный срок, если вето преодолено парламентом. Подробно процедура преодоления вето в парламенте регулируется нормами регламентов.
Принятый парламентом закон направляется для подписи главе го-сударства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мо-тивированные возражения против закона. «Опротестованный» закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:
а) принять возражения главы государства и внести соответствующие изменения в закон, вновь отправив его для получения санкции;
б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение закона, как правило, квалифицированным боль-шинством голосов .
В США Президент может отклонить представленные ему на под-пись законопроекты, отсылая их со своими возражениями в ту из палат, которая выдвинула законопроект. По Конституции США Президент может наложить вето на любой билль Конгресса в течение 10 дней (исключаются воскресенья) с момента его получения. Причем Президент имеет право наложить вето на весь закон, а не на какую-то его часть. Воздержание от наложения вето равносильно одобрению законопроекта. Президенту предоставляется 10-дневный срок для одобрения законопроекта (билля Конгресса). Возражая против закона, принятого Конгрессом, Президент может действовать или активно, или пассивно. В первом случае он возвращает закон в Конгресс для повторного рассмотрения, а во втором - может просто в течение отведенных ему 10 дней не подписывать этот закон. Если в течение этого срока он не подпишет билль, последний автоматически вступает в силу. Подобный пассивный отказ Президента от подписи по истечении 10-дневного срока приводит к автоматическому вступлению закона в силу, и Президент при этом как бы возлагает всю от-ветственность за данный закон на Конгресс.
Однако, если в течение 10-дневного срока окончится сессия Кон-гресса, то все, не подписанные Президентом билли, считаются откло-ненными. Такая форма отклонения носит название «карманного вето». Подобные случаи возникают, если Конгресс направляет Президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то тогда глава исполнительной власти намеренно задерживает его у себя и не возвращает со своими возражениями в Конгресс. У Конгресса не остается времени для проведения повторного голосования по данному биллю, в результате чего он отклоняется, по крайней мере, до следующей сессии Конгресса. В этом случае карманное вето приобретает определенный эффект абсолютного вето.
Конгрессмены США неоднократно предпринимали попытки вос-препятствовать Президенту использовать право карманного вето или ограничить это право и обращались с этой целью в судебные органы. Надо отметить, что в этом процессе на конкретном этапе, благодаря судебным решениям в отношении попытки Президента Никсона использовать карманное вето, удалось достигнуть определенное политическое соглашение между законодателями и Президентом. Так, Президент Форд, а также Президент Картер ограниченно пользовались этим правом. Между тем Президент Рейган вновь более активно использовал право карманного вето (в 1981 г. и в 1983 г.) .
В случае использования права вето Президент США обязан пред-ставить в Конгресс письменное мотивированное заключение с обос-нованием своего отказа от утверждения закона. Получив билль с воз-ражениями Президента, Конгресс может преодолеть вето Президента, одобрив опротестованный билль двумя третями голосов в обеих палатах, в то время как для принятия билля требуется лишь простое большинство. Процедура преодоления вето очень сложна, и Конгрессу далеко не всегда удается преодолеть возражения Президента. Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в которую возвращен законопроект) должна принять его повторно большинством в две трети голосов. Голосование в этом случае проводится поименно с занесением в журнал палаты данных о том, как голосовали законодатели. В случае успешного результата голосования законопроект вступает в силу без подписи Президента (если только в самом тексте закона не установлен иной срок вступления в силу). Конгресс может учесть возражения, выдвинутые Президентом, и таким образом изменить этот закон, чтобы Президент согласился подписать его.
 

 

ПРИНЯТИЕ ЗАКОНОВ

Просмотров: 2 392
Содержание данной стадии различается в разных парламентах в зависимости от их структуры.
В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.
В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнюю палату.
Так, согласно ст. 105 Конституции России с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. До прохождения Совета Федерации это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты . Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов (ст. 106-107).
В случае возникновения у палат разногласий применяется механизм выработки согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.
В США различия между версиями законопроекта могут быть лик-видированы разными способами:
1) одна палата может просто принять вариант другой;
2) принятие палатами обоюдных поправок;
3) переговоры на основе согласительных/примирительных про-цедур.
При равноправных палатах применяются различные примири-тельные процедуры, целью которых является достижение компромисса, поскольку если одна из палат окончательно отвергнет законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той же сессии парламента. Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляется двумя основными методами.
1. Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересы-лается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно (применяется в парламентах Аргентины, Боливии, Венесуэлы). К отрицательным сторонам метода челнока относится сложность в применении, а также тот факт, что примирение достигается непосредственно палатами, в результате чего законодательный процесс затягивается.
2. Метод согласительных комитетов подразумевает совершение примиренческих механизмов не палатами, а по их поручению специ-альными органами.
Так, в США в случае принятия билля Палатой представителей и Сенатом в разных версиях председателями обеих палат назначается на паритетных началах согласительный комитет. Он не связан никакими рекомендациями, его задача — добиться компромиссного решения.
Депутат, не являющийся членом комитета, в котором рассматри-вается законопроект, но проявляющий к нему интерес (например, предложивший важную поправку, которая была принята), может об-ратиться к руководству палаты с просьбой рассмотреть его кандидатуру для назначения членом согласительного комитета, с правом обсуждения только того раздела документа, к которому относилась его поправка.
Положения билля, принятого Палатой представителей, могут быть значительно изменены согласительным комитетом. В этом случае депутаты - авторы документа могут в соответствии с регламентом палаты обратиться к членам согласительного комитета с рекомендацией сохранить прежнюю редакцию отдельных положений. Подобная просьба, если решение по ней было принято палатой представителей, не является обязательным для согласительного комитета, но все-таки обладает некоторой силой. Члены согласительного комитета считают, что такие рекомендации усложняют процедуру принятия решений, которая должна носить гибкий характер, а значит, не может быть связана рекомендациями одной из сторон.
Альтернативным вариантом является обращение (с письмом или лично) авторов документа, принятого палатой, или его отдельных по-ложений, к членам согласительного комитета — депутатам о поддержке позиции палаты .
О принятом решении комитет докладывает палатам, которые могут либо принять его предложения, либо отклонить его целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль согласительному комитету для повторного рассмотрения . Как правило, доклад согласительного комитета принимается. В противном случае либо возобновляются переговоры между палатами, либо законопроект считается «похороненным», а на него уже затрачены огромные силы (в том числе и материального характера). Тем не менее, окончательный вариант текста, представляемый в палату для принятия, редко является идентичным тому, который был принят палатой представителей или сенатом .
Процедура преодоления возражений применяется в тех бикамераль-ных парламентах, где верхняя палата выполняет сдерживающую функцию.
Существует два основных способа преодоления возражения верхних палат.
1. Возражение преодолевается самой нижней палатой путем по-вторного голосования.
В Великобритании до 1911 г., если палаты не приходили к ком-промиссу, билль считался отклоненным. В 1911 г. полномочия палаты лордов были урезаны: она сохранила лишь право отлагательного вето на 2 года. Законом 1949 г. срок вето был снижен до 1 года. На практике в качестве согласительного органа парламента Великобритании выступает собрание лидеров палат.
Во Франции при недостижении согласия глава правительства имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии. В результате действий этого органа последнее решение остается за Национальным собранием, но фактически это делает правительство.
 

 

ОБСУЖДЕНИЕ И ДОРАБОТКА ЗАКОНОПРОЕКТА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

Просмотров: 2 322
Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.
Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения (хотя законодательная практика знает примеры одного, двух и четырех чтений).
Значимость этапов различна для законодательных процессов разных стран. Так, для ФРГ наиболее важно первое чтение, когда происходит обсуждение отдельных положений закона. В США первое чтение фактически не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет.
По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам - законопроекта.
Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — пере-едается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем •проекта.
Наиболее типична организация работы над законопроектом на гданной стадии законодательного процесса в США, где основная дея-тельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. В зависимости от своего содержания билль передается на рассмотрение профильного комитета. Передача документа в тот комитет, где заседает выдвинувший его депутат, позволяет отстаивать, проект на всем его пути от внесения до обсуждения в согласительном комитете. Члены последнего, как правило, избираются из состава того комитета, куда первоначально был направлен законопроект.
Для того чтобы содержащиеся в билле формулировки позволили передать его на рассмотрение в надлежащий комитет, документ проходит Ведомство законодательных консультаций, а также обсуждается с юристом соответствующего комитета.
Документ может быть направлен не в один, а в несколько комите-тов. В этом случае возможны три варианта движения билля:
1) одновременное направление в несколько комитетов;
2) последовательное направление законопроекта или его части вначале в один, а затем в другой или другие комитеты;
3) направление отдельных частей законопроекта в разные комитеты одновременно или последовательно.
Передача документов в несколько комитетов имеет как положи-тельные, так и отрицательные стороны:
- направление законопроекта более чем в один комитет может за-держать его рассмотрение вследствие политических разногласий, не-совпадений расписаний работы комитетов, необходимости получения экспертной оценки документа из разных комитетов ;
- увеличивается объем работы для депутатов, выдвинувших зако-нопроект, поскольку для достижения желаемого результата необходимо обеспечить поддержку документа у большего числа депутатов;
— у законопроекта появляется большее число сторонников, об-суждение проводится более тщательно, как правило, это уменьшает число поправок, повышается вероятность его успешного дальнейшего прохождения .
При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан на рассмотрение, могут возникать конфликты. Как правило, в таких ситуациях решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если вопрос о компетенции не затрагивается, но рассматриваемый законопроект входит в круг интересов нескольких комиссий, то каждая из них может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать мнение по интересующему вопросу. Такое решение спорных вопросов принято, например, во Франции. В России Регламентом Государственной Думы не предусмотрены процедуры урегулирования подобных конфликтов. Фактически последней инстанций является Совет Государственной Думы.
Работа комитетов над законопроектами, принятыми к производству, состоит из двух стадий.
На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Отосланные в комитет проекты заносятся в календарь комитета наряду с иными вопросами, находящимися там на рассмотрении. Палата может изъять законопроект из данного комитета и переслать в другой, но редко использует это право . Как правило, профильный комитет палаты сразу же направляет поступивший законопроект в правительственные учреждения, и дальнейшая работа зачастую ведется совместно. Кроме того, заслушиваются мнения представителей различных организаций, экспертов.
В процессе такого обсуждения авторы законопроекта имеют возможность получить информацию о широком спектре мнений по данному вопросу, примирить конфликтующие стороны до вынесения доку-мента на рассмотрение палаты, подготовить контраргументы или разработать тактику на случай возникновения чрезвычайных обстоятельств.
Передача документа из комитета в подкомитет регулируется правилами самого комитета.
3а этой стадией следует «исполнительная сессия» — главная часть работы, которая носит конфиденциальный характер. Комитет обладает широкими полномочиями в отношении переданного ему билля: он может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить редакцию и название билля, разработать альтернативный проект. Фактически он может составить новый билль, поскольку действует независимо .
В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответ-ствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.
Значительными полномочиями обладают комиссии итальянского парламента, поскольку палаты могут передать им право окончательного утверждения законопроекта (ст. 72 Конституции). Несмотря на то, что в комиссиях сохраняется то же соотношение партийных сил, что и в палатах, доклад постоянной комиссии сначала рассматривается на заседании руководителей партийных фракций, а затем - на пленарном заседании.
Процедуры парламента Финляндии на этапе обсуждения законо-проекта имеют специфические черты.
Рассмотрение законопроекта в Парламенте начинается с передачи его в Совет при Председателе Парламента. Первое обсуждение происходит на пленарном заседании Совета, где все депутаты могут высказать свое мнение (так называемые «ремиссионные дебаты»).
Только после этих процедур законопроект попадает в специальные комиссии, для которых характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют право привлекать экспертов, чиновников, исследователей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два заседания комиссии, по результатам последнего составляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем передается на пленарное заседание Парламента.
После пленарного заседания законопроект попадает в Большую комиссию, задача которой - детальное рассмотрение самого законопроекта и всех замечаний к нему. Памятная записка Большой комиссии - основа для второго чтения парламента.
Во Франции Высшая комиссия по кодификации совместно с Ге-неральным Советом осуществляют контроль над всеми законопроектами, вносимыми в парламент, дают на них свое согласие .
Работа парламентских комиссий во Франции имеет огромное зна-чение, учитывая соотношение роли Правительства и Парламента в законодательном процессе. Правительство во многих областях обладает подлинной монополией на законодательную инициативу. В общем числе принятых законов в V Республике законопроекты правительства составляют 90%. При этом законы, принятые на основе предложений парламентариев, как правило, являются актами, регулирующими не самые важные отношения .
Таким образом, тщательная полноценная работа парламентских комиссий, внесение поправок — стали (прежде всего, для парламентской оппозиции) основными инструментами участия в законодательном процессе.
В США существует процедурный комитет, одной из задач которого является урегулирование конфликтов между другими комитетами. В частности, если двумя или более комитетами подготовлены различные версии билля, то процедурный комитет готовит специальные правила. В них указывается, какая версия будет рассматриваться в палате, распределено время обсуждения между всеми заинтересованными сторонами. Процедурный комитет может отказаться от принятия окончательного решения до тех пор, пока сами комитеты не выработают компромиссный вариант документа.
В Великобритании действует целая система законодательных ко-митетов: палата общин имеет несколько постоянных комитетов, из которых два являются специализированными - по делам Шотландии и по депутатским биллям. Остальные комитеты не имеют определенной предметной компетенции, что подчеркивается их наименованием по начальным буквам алфавита - А, В, С и т.д. Кроме того, есть еще два постоянных комитета - Великий комитет по делам Шотландии и Великий комитет по делам Уэльса .
Комитеты Парламента Великобритании в отличии от американских носят вспомогательный характер, они рассматривают билль после второго чтения и «связаны» рекомендациями палаты.
 

 

ВНЕСЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН (ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, ФОРМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ)

Просмотров: 5 804
В рамках стадии законодательной инициативы происходит реали-зация уполномоченным субъектом своего права законодательной ини-циативы, т.е. права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.
В юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта нормативного акта , выявление потребностей в принятии закона , или деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса . Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению . Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня . Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.
Иногда можно встретить «смешение» понятий «законотворчество» и «законодательный процесс». Однако субъекты законотворчества не всегда могут быть участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс, который протекает в формах, как правило, жестко установленных конституциями, законами, парламентскими регламентами .
А.М. Мицкевич предлагает разграничение понятий: «создание нор-мативного акта» и «законодательная деятельность». Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного акта. За-конодательная деятельность является более узким понятием (что следует из соотношения «нормативный акт» — «закон», где последний является одним из видов нормативных актов). Она состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утверждения или принятия закона, опубликования закона .
Таким образом, исследователи выделяют деятельность специально уполномоченных органов по созданию закона.
Принимая во внимание самоценность и значимость процессуальной стороны законотворчества, а также место закона в системе нормативных актов, следует определять содержание данной стадии только деятельностью органов и должностных лиц по реализации права законодательной инициативы. С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта (законодательного предложения) в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению.
Круг субъектов права законодательной инициативы не является одинаковым для разных государств. Как правило, в него входят глава государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный прокурор, Верховный суд и некоторые другие органы по вопросам своей компетенции, сенаторы, депутаты. Последние вправе предложить законопроект от собственного имени (Бразилия, Египет, Польша) или же законодательная инициатива может принадлежать только определенной группе депутатов.
Для некоторых стран характерен достаточно широкий круг субъ-ектов права законодательной инициативы. Так, на Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету, Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному комитету, Профцентру трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей.
В США, напротив, таким правом обладают только парламентарии (исключение составляет проект бюджета, который представляется Президентом); в Финляндии — только президент и парламентарии. '•' Правительства весьма активно участвуют в законодательном процессе. Наиболее заметна их роль в странах, где существует институт ответ-ственного правительства, которое осуществляет право законодательной инициативы либо непосредственно, либо через депутатов правящей партии.
Ярким примером последнего является первая стадия законода-тельного процесса Великобритании. Вследствие особенностей кон-ституционно-политического механизма правительство формируется лидерами партии, получившей большинство мест в парламенте. Таким образом, правительство получает широкие возможности по контролю за законодательным процессом. Питер Бромхед отмечает, что число законопроектов, предложенных членами парламента, может превышать число правительственных законопроектов, однако законами правительственные билли становятся в 4-5 раз чаще, чем законопроекты, внесенные парламентариями . Существует официальное разделение на «правительственные» законопроекты (основная работа по их подготовке ведется в министерствах и ведомствах) и законопроекты «рядовых членов». Для последних существует ряд ограничений, которые относятся к порядку внесения проектов и последующему их обсуждению.
Согласно правилам парламентской процедуры в Великобритании запрещена публикация законопроекта (билля) до его внесения в парламент, т.е. содержание будущего закона становится известно парламентариям только непосредственно в парламенте. В Конгрессе США в отличии от Великобритании нет прямого запрета на распространение билля до его официального внесения.
Очевидны положительные аспекты широкого ознакомления депу-татов с проектом закона:
— предварительно высказанные замечания позволят депутату — ав-тору законопроекта составить представление о тех возражениях, которые ждут его на стадиях официального обсуждения, а также учесть полезные идеи и предложения, устранить спорные положения проекта;
- группы, не принимавшие непосредственного участия в разработке проекта, могут предложить такие формулировки, которые позволят им поддержать данный документ, что увеличит число сторонников авторов законопроекта, а значит будет способствовать успешному его прохождению.
Однако американские юристы отмечают и отрицательные послед-ствия досрочного широкого обнародования билля среди депутатов:
- использование компромиссных формулировок на стадии подго-товки документа с целью увеличения числа его сторонников может усложнить их изменение по принципиальным вопросам в соответствии с первоначальным замыслом авторов на последующих более сложных стадиях официального прохождения;
- в ходе широких консультаций могут появиться противоречащие друг другу предложения, невозможность достижения компромисса может оттолкнуть потенциальных сторонников;
- распространение документа может привести к тому, что данная тема будет перехвачена одной из заинтересованных группировок;
- проведение масштабных консультаций может способствовать по-тере времени, которое потребуется для ожидания комментариев и пред-ложений;
- знакомство с текстом законопроекта до его официального внесения в палату приведет в состояние «боевой готовности» потенциальных оппонентов, исключит элемент неожиданности и активизирует оппозицию .
В ряде стран существует институт народной инициативы. На прак-тике это означает, что проект, подписанный определенным числом граждан, должен быть принят к рассмотрению парламентом. Народная инициатива довольно часто применяется в Швейцарии, в других странах практически не используется . Нередко конституции ограничивают перечень общественных отношений, которые могут быть урегулированы законом, принятым на основе народной инициативы. Так, в Испании она запрещена по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, относящимися к налоговым или международным отношениям, а также к проблеме помилования.
В России есть примеры установления права законодательной ини-циативы граждан в субъектах Федерации. Согласно Закону г. Москвы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Москвы» правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Думу петиций с предложениями принятия законодательных актов, отмены или изменения ранее принятых.
Реализация права законодательной инициативы может зависеть от вида законодательного акта.
В России предложения о поправках и пересмотре положений' Кон-ституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).
Интересно установление круга субъектов законодательной ини-циативы в Великобритании, особенности которого следуют из разделения всех английских статутов на публичные и частные. Первые распространяются на неограниченный круг лиц и действует на всей территории Великобритании, определяя общие правила поведения, вторые — содержат установление «изъятий» из действующего права для отдельных лиц или местностей . Характер законопроекта определяет процедуру его прохождения в законодательном органе: публичные вносятся только членами парламента, частные - заинтересованными лицами.
Как правило, круг субъектов права законодательной инициативы установлен в конституциях. Однако есть примеры закрепления соот-ветствующих положений в иных нормативных актах. В Италии зако-нодательная инициатива принадлежит Правительству, любому члену палат, а также тем органам и институтам, которые ею наделены конституционным законом (ст. 71 Конституции Италии).
Характерен «разброс» норм, закрепляющих круг субъектов зако-нодательной инициативы для англосаксонской системы права. Так, в США отсутствует единый нормативный акт, который бы регламентировал данные правоотношения. Процедуры законотворчества, в том числе вопросы законодательной инициативы, частично закрепляются в Конституции США, конституциях штатов, регламентах деятельности законодательных органов (федерального уровня и штатов), их палат, отдельных законах, а также некоторых судебных решениях . На практике формальное отсутствие права законодательной инициативы Президента США не мешает последнему активно участвовать в законодательной деятельности. Он может лично или через должностных лиц исполнительных органов рекомендовать Конгрессу принять законопроект, который должен быть официально внесен парламентарием. По мнению М. Амеллера, это равносильно праву законодательной инициативы, поскольку Президент не только намечает в общих чертах основные положения законопроекта, в принятии которого он заинтересован, но и представляет Конгрессу его полный текст. Этот текст позднее в соответствии с обычаем председатель профильного комитета Конгресса представляет от собственного имени. Подобная процедура существует на Филиппинах и в Либерии .
 

 

Понятие и субъекты законодательного процесса, его значение.

Просмотров: 10 703
Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.
В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.
С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.
Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу .
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон . Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия) . У других юристов встречается шесть стадий : прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.
Юристы-практики насчитывают значительно большее число стадий, причем это зависит от парламентских традиций и от особенностей политической системы. Так, исследовательская служба Конгресса США выделяет следующие стадии законодательного процесса: работа в подкомитете, обсуждение на заседании комитета , рассмотрение проекта руководством партии, прохождение комитета по процедурным вопросам Палаты представителей, заседание палаты на правах комитета3, заседания Палаты представителей, Сената, передача проекта в согласительный комитет, направление президенту .
Однако, как правило, в работах концептуального характера, по-священных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятие закона;
4) опубликование закона.
Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами. Однако практика законодательного процесса знает иные примеры. Так, в Конституции США достаточно лаконично говорится о законодательном процессе. Несколько норм ст. I закрепляют общую последовательность действий, не раскрывая всех процедур законотворчества: реализация права законодательной инициативы, порядок прохождения билля в палатах парламента, участие главы государства и т.д. Особенность американской Конституции — небольшой объем норм, наличие только общих правил отражает позицию ее авторов, считавших, что практика всегда найдет лучшее решение, чем доктринальное. Именно «рамочный характер» Конституции США, ее гибкость наряду с доставшимися от саксонской системы права уважением и любви к прецедентам определили жизнеспособность основного нормативного акта страны. Институты права (в том числе процедуры и правила законодательного процесса) восприняли базисные принципы британского права, но их развитие шло вместе с потребностями американского общества. Так, формальное отсутствие (но не запрет) в Конституции США права законодательной инициативы президента в настоящее время не препятствует ему активно участвовать в законодательном процессе. Это стало возможно в силу фактически выполняемых президентом функций при незыблемом сохранении основополагающих принципов американской конституции: федерализм, двухпартийная система, разделение властей. Тесные связи главы государства с партийными фракциями в парламенте позволяют ему эф-фективно «законодательствовать». При этом наличие двух палат (фор-мируемых на основе разных принципов) и относительная независимость их глав от президента приводят в действие механизм сдержек и противовесов, что обеспечивает стабильность законотворчества как по форме (в том числе и процессуальной) так и по содержанию.
Универсальность и уникальность правил и процедур законодатель-ного процесса США доказывает тот факт, что они стали неписаным, обычным правом для всех американских совещательных ассамблей, т.е. для любых организованных групп, собирающихся для ведения своих дел (а не только для формальных законодательных органов). Практика американского Конгресса пользуется безоговорочным авторитетом во всех основных парламентских процедурных вопросах (например, какие предложения могут быть внесены на обсуждение, каков порядок предпочтительности их обсуждения и каковы их последствия) .
Подобное творческое понимание Конституции отражает отношение американских парламентариев к законодательному процессу: проведение документа через многочисленные стадии законодательной процедуры — это не наука, а искусство. Непредсказуемость событий на политической сцене и часто возникающая невозможность предвидеть последствия какого-либо действия могут разрушить блестяще спланированную законодательную стратегию. Кроме того, на судьбу законопроекта могут воздействовать не только политические, но и личностные факторы .
Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, которые будут рассмотрены специально. Однако, несмотря на су-ществующие отличия, можно выделить следующие общие признаки за-конодательного процесса:
1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;
2) осуществляется специальными субъектами;
3) результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, раз- личные общественные политические силы: политические партии, об-щественные организации и т.д.
Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс .
Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.
Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право .
Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры) .
Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредством которого при-нимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.
Если соблюдены все нормативно установленные условия, то ре-шение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободного волеизъявления. Его юридическая сила нередко считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем. На такой позиции, например, стоит Конституционный Совет Франции, который объявил себя некомпетентным высказываться о конституционности законов, одобренных путем референдума, подчеркнув, что такие законы представляют собой «прямое волеизъявление национального суверенитета» .
Интересен в этом смысле пример Швейцарии. В соответствии с принципами, заложенными в Конституции, граждане этой страны могут считаться субъектами законодательного процесса при принятии любого федерального закона, даже если институт народной демократии (референдум) не использовался. Согласно ч. 3 ст. 113 Конституции Швейцарии Федеральный суд обязан применять федеральные законы и постановления безоговорочно, поскольку они приняты Федеральным Собранием и имеют общеобязательную силу. Такие правовые акты по требованию части избирательного корпуса выносятся на всенародное голосование (референдум). Это норма служит основой для следующего правового мнения: каждый из федеральных законов принимается при непосредственном участии граждан или при их «молчаливом одобрении» , следовательно, такие акты не могут быть оспорены.
Данный принцип имеет историческое объяснение: ограничение конституционного контроля рамками лишь кантональных законов в свое время явилось тем средством, которое препятствовало консервативным кантонам, потерпевшим военное поражение сначала в межкантональном конфликте 1847 г., а затем на выборах в 1874 г., затормозить процесс централизации.
 

Разное
Дополнительно

Счётчики
 

Карта сайта.. Статьи