Главная     |     Новости     |     Справка     |     Форум     |     Обратная связь     |     RSS 2.0
Навигация по сайту
Юридическое наследие
Дополнительно


Архив новостей
Октябрь 2013 (14)
Ноябрь 2010 (2)
Июль 2010 (1)
Июнь 2010 (1288)
Май 2010 (3392)
Анонсы статей
» Материалы за Май 2010 года » Страница 8



 

Местное самоуправление США

Просмотров: 3 398
Федеративная форма государственно-территориального устройства США и в связи с этим децентрализация власти на мес-тах, быстрый рост урбанизации, кризисные явления в крупных городах, соперничество между предпринимателями Востока и Запада, противоречия на местном уровне между мелким и крупным бизнесом - все это привело к тому, что местное самоуправ-ление в США играет значительную роль в общественно-политической жизни страны. В США на службе в органах местного самоуправления занято более 55% всех работников управленческого аппарата, на долю муниципальных бюджетов приходится около 40% бюджетных доходов государства.
Система органов местного самоуправления строится на основе административно-территориального деления. Конституция США (поправка X) относит к компетенции штатов вопросы административно-территориального деления и учреждения мест-ного самоуправления. Конституции 50 штатов установили весьма разнообразное административно-территориальное деление и различные системы местного самоуправления.
Штаты (кроме штатов Коннектикут и Род-Айленд) делятся на графства (всего 3042), в которых население избирает советы (комитеты) графства, а также управления и некоторых должностных лиц (шерифа, прокурора, коронера, казначея и др.). Граф-ства существуют вне городских поселений.
Города выделены из графств. Органы местного самоуправления крупных городов обладают полномочиями органов графств. В США сложились три системы городского управления.
1. Совет-управляющий (менеджер). Эта система распространена в большинстве городов США (55,5%). Население избирает городской совет. Председательствует на его заседаниях мэр, избираемый советом. Но не он выступает в качестве исполнительного органа. Совет избирает на определенный срок чиновника-менеджера, которому и вверяется исполнительная власть. Он фактически определяет деятельность совета, составляет бюджет города, назначает чиновников и руководит их работой.
2. Мэр-совет (39% всех городов). Население избирает городской совет, который реализует свои полномочия через периодические собрания. Мэр, избираемый населением города на два-четыре года, имеет право налагать вето на решения совета, назначать чиновников, составлять бюджет города, исполнять решения совета. Ему принадлежит фактическая власть в городе.
 

 

Американский федерализм

Просмотров: 1 617
Конституция 1787 г. преобразовала Соединенные Штаты из Конфедерации в федерацию. Конституция и ныне продолжает служить правовой основой американского федерализма. Федерация была образована с целью усиления государственной власти путем ее централизации и, как сказано в конституции, для "обеспечения внутреннего спокойствия". Вначале федерация включала 13 штатов, а затем путем завоеваний, на основе покупки и с помощью других способов расширилась до 50 штатов. Развитие американской федерации проходит в непрерывном противостоянии двух тенденций - централизации и децентрализации.
Государственно-территориальное устройство США обладает всеми признаками федерации: население распределено по государственным образованиям - штатам, являющимися субъектами федерации; полномочия федеральных органов власти определяет союзная конституция; субъекты федерации имеют свои конституции, на основе которых создаются законодательные и исполнительные органы штатов; легислатуры штатов принимают законы; союзный парламент состоит из двух палат, одна из которых представляет интересы штатов; субъекты федерации обладают своей системой права и судебной системой; провозглашается двойное гражданство (союзное и штатов). Конституционно США гарантирует штатам республиканскую форму правления (разд, ст. IV).
Конституция США проводит жесткое разграничение предметов ведения Союза и штатов: в разделе 8 статьи 1 определяются предметы ведения федерации, выражающиеся в полномочиях Конгресса. К этому следует дополнить право Конгресса США "принимать в Союз новые штаты" (разд. 3 ст. IV). Далее конституция в разделе 9 статьи I устанавливает определенные ограничения власти Конгресса и правительства. В разделе 10 статьи I конституция записала в конкретной форме предписания, ограничивающие предметы ведения штатов.
Штатам запрещено заключать договоры с иностранными государствами и с другими штатами, вести войну, создавать воо-руженные силы, вступать в союзы, чеканить монету, выпускать кредитные билеты, облагать импорт и экспорт таможенными сборами или иными пошлинами, принимать законы об опале и имеющие обратную силу, жаловать дворянские титулы.
Все остальные предметы ведения согласно конституционной поправки X (1791 г.) принадлежит штатам. Следовательно, конституция США зарезервировала за штатами остаточную компетенцию. Однако, "подразумеваемые полномочия" Конгресса, сформулированные разделом 8 статьи I (издавать законы, "каковые будут необходимы и уместны”), позволяют федеральным властям вмешиваться в сферу "остаточной компетенции" штатов.
Штаты, как субъекты федерации, не обладают государственным суверенитетом; они не имеют права выхода из союза. В то же время штаты могут устанавливать свое гражданство (поправка XIV). Все штаты равноправны. "В каждом штате должны пользоваться уважением и полным доверием публичные акты, официальные документы и судебные решения всякого другого штата" (разд. 1 ст. IV). Конституция США установила равноправие граждан различных штатов: "Ни один штат не должен из-давать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов" (разд. 1 поправка XIV).
Штаты имеют свои конституции. В некоторых из них действуют конституции, принятые в XVIII в. (Массачусетс - 1780 г., Вермонт - 1783 г.), а в других - новые (Мичиган - 1962 г., Джорджия - 1976 г.). Конституции определяют предметы ведения штатов: организация проведения выборов, образование избирательных округов, установление избирательных цензов, регули-рование внутренней торговли, определение системы местного самоуправления, управление здравоохранением, образованием, землепользованием, поддержание общественного порядка, утверждение поправок к конституции США и др. Конституции не-которых штатов провозглашают равноправие женщин (17 штатов), право законодательной инициативы избирателей (21), про-ведение референдумов по законам и петициям граждан (37), право отзыва чиновников с государственной службы (15).
 

 

Высшие органы государства США

Просмотров: 1 959
Конституция США подробно регламентирует порядок выборов, формирования и деятельности высших государственных органов - Конгресса, президента республики. Верховного суда. Их конституционные взаимоотношения определяются принци-пом разделения властей. Конституция прямо не сформулировала этот принцип. Однако ее структура соответствует принципу разделения властей: статья I - законодательная власть, статья II - исполнительная власть, статья III - судебная власть. Но не только форма, а и содержание конституции закрепляет принцип разделения властей. Суть принципа разделения властей заключается в том, чтобы обеспечить равновесие между тремя ветвями власти, не допуская возвышения одного органа государства над другим. Американская конституция практически достигает этого равновесия путем четкого разделения функций между органами государственной власти и установления взаимозависимости между ними на основе системы "сдержек и противовесов". Конгресс принятыми законами "сдерживает" президента республики и Верховный суд, в случае несоблюдения законов может прибегнуть к импичменту. Президент республики "сдерживает" Конгресс правом вето, а Верховный суд - правом назначения членов данного суда. Верховный суд "сдерживает" Конгресс и президента республики правом признания их актов неконституционными. На протяжении двух веков система "сдержек и противовесов" не допускает злоупотребления какой-либо ветви государственной власти. Государственный механизм США работает эффективно и слаженно, обеспечивая устойчивость и гибкость всех подразделений государственной власти.
Конгресс. Конституция США провозгласила: "Все... полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу Соеди-ненных Штатов, который состоит из Сената и Палаты представителей" (разд. 1, ст. I). Конституция говорит не о законодатель-ной власти, вообще, а лишь о полномочиях законодательной власти, указанных в самой конституции. Следовательно, Конгресс обладает ограниченными законодательными полномочиями. Это обусловлено тем, что в США имеется еще 50 законодательных собраний штатов, которые законодательствуют в соответствии со своими полномочиями.
Конгресс США избирается на основе всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании. Палата представителей в составе 435 депутатов избирается на два года по одномандатным округам. Депутатом может быть избрано лицо, являющееся гражданином США не менее семи пет, достигшее 25 лет и проживающее в штате, где находится его избирательный округ (разд. 2, ст. I). Сенат состоит из 100 сенаторов: каждый штат избирает по два сенатора сроком на шесть пет. Сенат обновляется через 2 года на 1/3 состава. Сенатором может быть избрано лицо, являющееся гражданином США не менее девяти лет, достигшее 30 пет и проживающее в штате, от которого избирается (разд. 3, ст. 10).
Сенаторы и депутаты занимают привилегированное положение. Они не ответственны за свою деятельность перед избирателями, не могут быть отозваны ими досрочно. Члены Конгресса обладают ограниченным парламентским иммунитетом. Они не несут никакой ответственности за выступления в Конгрессе, за ними сохраняется свобода слова и свобода голосования. В отличие от других стран, конгрессмены не пользуются депутатской неприкосновенностью: за совершение преступления подвергаются аресту на общих основаниях. Будучи избранными, члены Конгресса становятся профессиональными парламентариями. Они не могут быть министрами, занимать должности в федеральном государственном аппарате, быть судьями (разд. 6, ст. I). Члены Конгресса получают из государственной казны жалованье (индемнитет): депутаты - 120 тыс.долл. в год, сенаторы - 98.400 долл. Кроме этого, члены Конгресса получают дополнительные суммы от 140 до 400 тыс.долл. (в зависимости от численности населения в избирательных округах) на содержание секретарей, ре-ферентов и других служащих личного штата (от 9 до 25 чел.). Им выплачиваются суммы на командировки, канцелярские, почтовые, телефонные расходы. Они пользуются бесплатным медицинским обслуживанием и некоторыми другими привилегиями. В конце парламентской деятельности членам Конгресса устанавливаются пенсии: за каждый год пребывания в Конгрессе начисляется 2,5% от максимального жалованья (до 136 тыс.долл. в год).
Конгресс работает сессионно: одна сессия ежегодно (с января до осени с перерывами на каникулы). Кроме этого, президент республики имеет право созыва Конгресса на специальные сессии. Каждая палата Конгресса имеет свою внутреннюю разветвленную систему вспомогательных органов, которые призваны содействовать выполнению конституционных полномочий: председатели палат, комитеты, партийные фракции, административно-технические службы.
Председателем палаты представителей является спикер, формально избираемый палатой. Его избрание предопределено, так как он является представителем партийной фракции большинства в палате. Спикер палаты представителей - "третье" должностное лицо в государстве. Он занимает пост президента республики вслед за вице-президентом в случае вакансии. Спикер обладает большими правами: определяет повестку дня, руководит дебатами и обсуждением законопроектов, решает различные процедурные вопросы, назначает членов согласительного комитета, направляет законопроекты на рассмотрение в постоянные комитеты, под его руководством осуществляется деятельность чиновников палаты. Спикер поддерживает тесные связи с высшими должностными лицами федеральной власти и находится всегда в курсе внутренней и внешней политики государства. В сенате председательствует в силу должностного положения вице-президент. В случае его отсутствия избирается временный председатель от партийной фракции большинства.
Важную роль в деятельности Конгресса выполняют комитеты: объединенные, комитеты всей палаты, специальные, согла-сительные, постоянные. Объединенные комитеты включают членов обеих палат Конгресса (экономический, по налогообложе-нию, по библиотеке Конгресса) и координируют деятельность палат Конгресса в определенной сфере. Комитет всей палаты - это заседание палаты в полном составе, выступающей в качестве комитета с целью ускорить прохождение какого-либо законопроекта. При этом обсуждение вопроса проходит по регламентарной процедуре комитета. Специальные комитеты носят временный характер. Они создаются для решения какого-либо конкретного вопроса. В палате представителей действовали специальные комитеты по разведке, по делам престарелых, по проблемам наркомании; в сенате - по разведке, по делам индейцев, по этике. Согласительные комитеты учреждаются обеими палатами в случае возникновения разногласий между ними по определенному вопросу. Решающая роль в законодательной деятельности Конгресса принадлежит постоянным комитетам палат. В палате представителей создано 22 постоянных комитета (по иностранным делам, по делам вооруженных сип, юридический, по ассигнованиям, по образованию и труду и др.). В сенате работает 16 постоянных комитетов (по сельскому хозяйству, финансовый, по вопросам малого бизнеса, по иностранным делам и др.). Постоянные комитеты определяют судьбу каждого законопроекта. Практика свидетельствует, что около 90% законопроектов, одобренных постоянными комитетами, принимаются палатами без поправок. В порядке контроля за исполнительной властью постоянные комитеты имеют право проводить расследовательские действия, применяя специальную процедуру слушания. Такую процедуру постоянные комитеты могут проводить в связи с обвинениями в правонарушении, злоупотреблении министров, других должностных лиц правительственных ведомств, а также в отношении частных компаний и общественных организаций. Председатели постоянных комитетов вправе затребовать любую информацию от должностных лиц. В США установлено, что министры обязаны ежегодно представлять постоянным комитетам отчеты о своей деятельности. Постоянные комитеты имеют право вызывать свидетелей и заслушивать их показания. Эта деятельность постоянных комитетов приобретает все большую значимость. Особенно большой резонанс в американском обществе вызвало расследование постоянным комитетом Уотергейтской истории, в результате которого президент Р.Никсон вынужден был покинуть поет президента республики. Председатели постоянных комитетов наделены значительными полномочиями: определяют повестку дня, назначают слушание (могут ускорить или задержать), назначают докладчиков по законопроектам, контролируют работу служащих комитета. Они имеют право создавать подкомитеты, число которых беспрерывно возрастает (более 200), повышая тем самым роль комитетов в законотворчестве и осуществлении контрольных функций.
Важное место в деятельности Конгресса принадлежит партийным фракциям. В палатах Конгресса их возглавляют лидеры, избираемые на конференциях партийных фракций. Они руководят партийными организаторами ("кнутами”), "рулевым комите-том" (ведающим назначениями в комитеты), политическим комитетом, вырабатывающим партийную программу в сфере зако-нодательства. Особенно значительную роль играют лидеры партийных фракций, завоевавшие большинство мест в палатах (в настоящее время - республиканской). Лидер большинства планирует партийную стратегию парламентской деятельности, под-держивает постоянные связи с официальными лицами, президентом, министрами, оказывает влияние на назначения в комите-ты палаты. Осуществляя руководство большинством, он фактически определяет прохождение законопроекта в палате. Партийные организаторы ("кнуты") поддерживают партийную дисциплину, реализуют указания лидера, служат связующим звеном между лидером и рядовыми конгрессменами.
Компетенцию конгресса конституция устанавливает в разд. 8 и 9 ст. I, а также поправкой XVI.
Финансовые полномочия: устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы единообразно на всей тер-ритории США; уплачивать долги, делать займы, чеканить монету, регулировать стоимость валюты США, устанавливать наказания за подделку государственных ценных бумаг и монет.
Полномочия в области экономики и торговли: принимать единообразные законы по вопросам о банкротстве, регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами создавать почтовые службы, содействовать развитию науки и полезных ремесел, регулировать патентное и авторское право, устанавливать единицы мер и весов.
Военные полномочия: объявлять войну, формировать и обеспечивать армию, создавать и содержать военно-морской флот, издавать правила по организации и управлению армией и флотом, создавать милицию для обеспечения исполнения законов, подавления мятежей и отражения вторжений.
Иные полномочия конгресса: регулировать порядок приобретения гражданства США, учреждать федеральные суды, ис-ключительные законодательные полномочия в федеральном округе Колумбия.
Определив указанные полномочия, конституция записала, что "конгресс имеет право... издавать все законы, которые будут необходимы и уместны" для реализации перечисленных полномочий. Это конституционное положение позволяет Конгрессу расширять свою компетенцию.
В разд. 9 ст. I конституция установила для Конгресса ряд запретов: не присваивать дворянские титулы, не нарушать процессуальные права граждан, не облагать налогом или пошлиной товары, вывозимые из штата, не выдавать деньги из казначейства иначе как на основе закона.
Компетенция палат Конгресса не одинакова. Только в палату представителей могут вноситься финансовые законопроекты. Она формулирует также обвинения в порядке импичмента в отношении президента республики и других высших должностных лиц, избирает президента республики в случае, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков. Верхняя палата также наделена исключительными полномочиями. Только сенату принадлежит право ратифицировать международные договоры, утверждать назначения на высшие должности в государстве, производимые президентом республики (" по совету и с согласия сената"), решать вопрос о виновности должностного лица в порядке импичмента, избирать вице-президента, если ни один кандидат не получит абсолютного большинства голосов выборщиков. Сенат рассматривается как орган, представляющий интересы штатов и обеспечивающий преемственность государственной власти (с этой целью сенат обновляется по частям).
 

 

Избирательное право и система США

Просмотров: 3 005
Конституция США содержит лишь некоторые положения, регулирующие выборы. Федеральные законы об избирательном праве 1965, 1970, 1972, 1974 гг. существенно дополнили конституционные положения. По-прежнему большая часть норм избирательного права устанавливается законодательством штатов.
В конституции записано: "Избиратели каждого штата должны отвечать тем требованиям, которые установлены для избирателей наиболее многочисленной палаты Законодательного собрания штата" (разд. 2, ст. I). Следовательно, конституция вопрос о требованиях, предъявляемых к избирателям, полностью передает на усмотрение штатов. Однако практически федеральные власти вмешивались в компетенцию штатов по вопросам избирательного права. Прежде всего это касается принципов избирательного права.
Принцип всеобщих выборов вводился федеральными властями в течение целого века. В 1870 г. XV поправка к конституции США наделила избирательными правами негров и лиц других рас. В 1920 г. новая поправка (ХIХ) предоставила право голоса женщинам. В 1964 г. поправка XXIV отменила избирательный налог. Закон 1970 г. снизил ценз оседлости на федеральных вы-борах. В 1971 г. поправка XXVI сократила возрастной ценз для избирателей до 18 лет. Избирательный закон 1975 г. оконча-тельно отменил ценз грамотности. В настоящее время сохранился лишь один ценз оседлости: на президентских выборах - 30 дней, на других - от одного дня до 30 дней (устанавливаются законодательством штатов). В 17 штатах и федеральном округе Колумбия цензы оседлости для избирателей отменены.
В конституции США ничего не сказано о принципе равных выборов. Реализацией этого принципа занимались штаты, кото-рые часто создавали неравные по численности избирательные округа. В США зародилась специальная наука - "избирательная география" (джерримендеринг) как способ нарезки избирательных округов, предоставляющий преимущества какой-либо партии на выборах. Федеральный закон 1872 г. предписывал штатам создавать избирательные округа с равным количеством избирателей. Однако многие штаты не соблюдали этого положения. В защиту принципа равных выборов выступил Верховный суд. В 1964 г. Суд определил, что разд. 2 ст. 1 конституции подразумевает равное представительство при выборах депутатов палаты представителей. В 1969 г. Верховный суд конкретизировал свою позицию, указав, что каждый штат долькой приложить “добросовестные усилия для достижения точного математического равенства" округов.
Принцип прямых выборов первоначально конституция США провозгласила только в отношении выборов в нижнюю палату Конгресса - палату представителей. Сенаторы избирались на основе многостепенных выборов: законодательными собраниями штатов. Лишь в 1913 г. было установлено, что сенаторы должны избираться "народом штата" (ХVII поправка). Президент и вице-президент по-прежнему избираются косвенным путем (выборщиками).
 

 

Конституционный статус личности США

Просмотров: 2 709
Американская концепция прав и свобод человека исходит из идеи естественного происхождения прав индивида.
Впервые в истории основные права и свободы человека и гражданина конституционно провозгласила 12 июня 1776 г. Дек-ларация прав штата Виргиния. Она оказала значительное влияние на конституционное закрепление прав и свобод в других штатах.
Спустя 22 года после Виргинской декларации, 4 июля 1776 г. принимается Декларация независимости США, провозгла-сившая образование нового государства. В Декларации записано: "Мы считаем очевидным следующие истины: все люди со-творены равными и все они одарены своим создателем некоторыми неотъемлемыми правами, к числу которых принадлежат: жизнь, свобода и стремление к счастью". Признание неотъемлемых прав человека придает Декларации отчетливо выраженный демократический характер.
Принятая в 1787 г. конституция США закрепила лишь некоторые права и свободы человека и гражданина. Конституция за-претила приостановку "действия привилегии habeas corpus, если только это не потребует общественная безопасность в случае мятежа или вторжения" (разд. 9, ст. 1). В статье I (разд. 2) конституция предписывала все дела о преступлениях рассматривать судами присяжных. Она запретила принятие законов об опале (наказание без судебного разбирательства) и законов, имеющих обратную силу (разд. 9 ст. I). Конституция запретила лишать гражданских прав членов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену (разд. 3, ст. III). Она установила равенство прав граждан различных штатов (разд. 2, ст. IV). Статья VI конституции запрещает проверку религиозной принадлежности в качестве условия для занятия какой-либо должности на службе США. Вот и все права и свободы человека, которые первоначально провозглашал основной закон США. Он обошел молчанием вопрос о рабстве, существовавшем в 10 штатах, не провозгласил неотъемлемый характер прав человека, не закрепил многие политические и гражданские права гражданина.
"Отцы-основатели" конституции обосновывали этот факт различными аргументами. Одни доказывали, что конституция са-ма по себе является Биллем о правах. Другие считали, что специальный свод прав и свобод является конституционным изли-шеством. Если права и свободы являются естественными, то они не нуждаются якобы в конституционной записи. Третьи - ука-зывали, что права и свободы уже закреплены конституциями отдельных штатов. Однако некоторые штаты требовали допол-нить конституцию США Биллем о правах, отказываясь ее ратифицировать.
В 1789 г. Конгрессу были представлены поправки к конституции, касающиеся прав и свобод индивида. Первые десять по-правок к конституции, принятые Конгрессом и ратифицированные штатами к 15 декабря 1791 г., получили наименование Бил-ля о правах. За два века после принятия Билля о правах в американскую конституцию было внесено еще 9 поправок, регламентирующих правовой статус личности.
Билль о правах весьма своеобразно формулирует права и свободы: “Конгресс не должен издавать ни одного закона... огра-ничивающего свободу слова или печати...". Создатели Билля о правах не просто декларировали права и свободы от имени го-сударства, а исходили из идеи, что права и свободы присущи человеку с момента его рождения. Цель Билля о правах не допустить произвола в обществе, установить пределы власти государства по отношению к человеку. В связи с чем и появилась формула: "Конгресс не должен...". Следуя этой идее, IX поправка дополнила: "Перечисление в Конституции определенных прав не должно толковаться как отрицание или умаление других прав, сохраняемых народом".
В конституции большое внимание уделено политическим и гражданским правам и свободам. Поправка I гарантирует сво-боду слова, печати, право народа мирно собираться, право обращаться к правительству с петициями. Официальная доктрина широко толкует указанные права, считая, что они обеспечивают свободу выражения мнении. В 1865 г. конституция провозгласила отмену рабства и подневольного труда (поправка XIII). Целый ряд поправок касается избирательного права (см. № 4).
 

 

Конституция США

Просмотров: 1 597
Ныне действующая конституция США была принята 17 сентября 1787 г. Она несет на себе глубокий отпечаток той истори-ческой эпохи, в которой разрабатывалась.
Начавшаяся в 1775 г. освободительная война 13 американских колоний против господства Англии, по целям и результатам была одновременно революцией буржуазно-демократической по своему характеру. В ходе революции в 1776 г. была провоз-глашена “Декларация независимости Соединенных Штатов Америки", закрепившая право народа на восстание против угнетателей, неотъемлемые права человека (право на жизнь, свободу и стремление к счастью) и освобождение "от всякого подданства британской короне". Принятые в 1777 г. (вступили в сипу в 1781 г.) "Статьи Конфедерации и вечного союза", оформили межгосударственный союз 13 штатов с сохранением их суверенитета и с очень слабыми зачатками централизованной союзной) власти. В 1783 г. был подписан мирный договор, и Англия признала независимость США.
Однако народные массы остались недовольны итогами революции, внутренней политикан правящих кругов, высокими на-логами. Страна была охвачена манифестациями и даже восстаниями, крупнейшее из которых вспыхнуло в штате Массачусетс под руководством Д.Шейса (1786-1787 гг.). Правящие круги были напуганы этими выступлениями. Главнокомандующий Д.Вашингтон писал: "Государство (если это можно назвать государством) потрясено до основания и может быть опрокинуто первым же взрывом. Это конец: если не найти вскоре противодействия, то неизбежно последует смятение и анархия" . В обществе настойчиво высказывались требования о необходимости проведения реформы Конфедерации и централизации государственной власти.
Для реализации указанной цели в мае 1787 г. в Филадельфии созывается Конвент, в котором принимало участие 55 делега-тов от штатов. Конвент вместо реформирования Конфедерации учреждает союзное государство (федерацию) и принимает 17 сентября 1787 г. конституцию, как сказано в ее преамбуле для "обеспечения внутреннего спокойствия". После ратификации конвентами 11 штатов конституция США вступила в силу 4 марта 1789 г.
Конституция США является выдающимся политико-правовым актом. Выражая дух американской революции, "отцы-основатели" конституции выработали для своего времени прогрессивный документ, оказавший историческое влияние на кон-ституционное развитие многих государств мира.
Конституция США - первая в истории писаная конституция крупного государства. Это событие способствовало распро-странению во всем мире доктрины конституционализма. Она закрепила победу американского народа над английскими коло-низаторами и образование независимого суверенного государства.
Конституция гарантирует защиту человека от произвола властей, поставив преграду деспотическому правлению. Она спо-собствовала становлению и развитию демократических институтов: народный суверенитет, народное представительство, парламентаризм и др.
 

 

Политическая система США

Просмотров: 2 960
Соединенные Штаты Америки являются крупнейшей и наиболее развитой странен в мировом сообществе. Соответственно ее политическая система представляет собой сложное и разнопорядковое социальное образование. Важной исторической особенностью политической системы США является то, что она формировалась под воздействием и на основе старейшей действующей конституции страны. Это придает политической системе США, ее институтам небывалую устойчивость, стабильность и социальное могущество.
Государство США - ядро политической системы американского общества. Государственное властвование является основ-ным системным качеством государства, как элемента политической системы. Именно в функции властвования проявляется ве-дущая роль американского государства, формируется устойчивость, стабильность всех других институтов общества. Подобная роль государства обеспечивается, во-первых, путем издания законов и других нормативно-правовых актов, устанавливающих общеобязательные правила поведения; во-вторых, повседневной оперативно-исполнительной деятельностью специального аппарата по управлению обществом; в-третьих, осуществлением правосудия, контроля и надзора за исполнением правовых предписаний; в-четвертых, путем применения на законном основании государственного принуждения; в-пятых, поддержкой и защитой американских устоев общества, демократических традиций, прав и свобод человека и гражданина. Государственный механизм в США на протяжении двух веков функционирует устойчиво, без каких-либо кардинальных потрясений.
Политические партии в США образовались в XIX веке: Демократическая - в 1828 г., Республиканская - в 1854 г. Демокра-тическая партия была основана в южных штатах сторонниками сохранения плантаторских хозяйств с применением рабского труда. Республиканская партия, опираясь на сторонников в северных штатах, выступала за ликвидацию рабства и подневоль-ного труда. С отменой рабства (1865 г.) существенные различия между демократами и республиканцами постепенно сглажи-ваются. Ныне их партийные платформы отличаются незначительными расхождениями. Демократическая партия и ее лидер президент Б.Клинтон выступают за проведение кардинальных социальных программ внутри страны и оказание более широкой помощи развивающимся странам. Но так как эти мероприятия требуют значительных финансовых средств, то многие американские налогоплательщики выражают недовольство политикой Б.Кпинтона. Республиканцы выступают за режим экономии, против чрезмерных расходов на социальные программы (образование, медицину, пособия по безработице), за сокращение налогов на предпринимателей, против обширной финансовой помощи иностранным государствам. На промежуточных выборах (ноябрь 1994 г.) республиканцы впервые за последние 40 лет завоевали большинство мест в обеих палатах Конгресса.
Республиканская и Демократическая партии имеют наиболее широкую поддержку избирателей. Они попеременно приходят к власти. Одна партия у власти, другая - в оппозиции. Исход любых выборов не вызывает никаких опасении: президент, вице-президент, конгрессмены, губернаторы штатов обязательно будут представителями Республиканской или Демократической партий. Подобную партийную систему можно отнести к двухпартийной. Она обеспечивает стабильность и устойчивость государственного строя США.
Весьма специфична организационная структура Республиканской и Демократической партий. Они не имеют постоянных политических программ, постоянного членства и партийных билетов, членские взносы не взимаются. Только в 1974 г. демо-краты впервые приняли устав своей партии. Формально членами партий признаются те избиратели, которые на выборах проголосовали за кандидатов данной партии. К президентским выборам партии принимают лишь предвыборные платформы. Стабильность существования и активность деятельности Республиканской и Демократической партий обеспечивают профессиональный, постоянно действующий партийный аппарат. Он построен в соответствии с избирательной географией и административно-территориальным делением. Низовой партийной организационной ячейкой является комитет изби-рательного участка во главе с "капитаном участка", назначаемым вышестоящим партийным органом. Далее партийные структуры включают комитеты районов крупных городов, комитеты графств, городов и штатов. Высшими органами партий являются национальные конвенты (съезды), проводимые один раз в четыре года (в год президентских выборов), на которых избираются национальные партийные комитеты, функционирующие между съездами.
В штатах существуют мелкие политические партии, деятельность которых не распространяется на всю страну. В 1919 г. образовалась Коммунистическая партия США. Она не смогла сформироваться в массовую партию. Кандидатов на выборные должности Коммунистическая партия выдвигала лишь в некоторых штатах. Ни один коммунист не избирался в Конгресс США. Не имея прочной социальной базы в американском обществе, компартию постоянно разобщали фракционные внутри-партийные конфликты. После ликвидации КПСС, Коммунистическая партия США лишилась финансовой поддержки и ныне переродилась в небольшую секту сторонников идеологии марксизма-ленинизма.
Из других небольших политических партий можно назвать Американскую независимую партию. Международную партию зеленых. Свободную партию. Социал-демократическую партию. Социалистическую трудовую партию.
Представительная демократия в США немыслима без функционирования политических партий. Они формируют волю на-рода, представляют его в представительных органах. Конституция США не затрагивает правовой статус политических партий. Однако процесс правовой институционализации политических партий в США, как и в других государствах, протекает. Федеральный закон 1974 г. о финансировании федеральных избирательных кампаний регламентирует вопросы финансирования политических партий в период выборов. На федеральном уровне многие стороны деятельности политических партий определяются судебными прецедентами; порядок проведения первичных выборов (праймериз), создание предвыборных партийных фондов, размеры финансовой поддержки партий частными лицами и некоторые другие партийные вопросы. В США избирательное право, в основном, регламентируется законами штатов. Конституции и законы штатов определяют порядок образования и деятельности политических партий, их организационно-структурные основы и некоторые другие вопросы. Вся эта регламентация связана с процедурой выборов.
Профессиональные союзы США охватывают незначительное число рабочих и служащих, в 1991 г. членами профсоюзов было приблизительно 16,6 млн. человек (16,1% рабочей силы в гражданских отраслях народного хозяйства), объединявшихся в 175 организаций, из которых 93 входили в крупнейшее профсоюзное объединение - Американская федерация труда - Конгресс производственных профсоюзов (АФТ - КПП). В 1991 г. в состав АФТ - КПП входило 15,5 млн. человек. Многие профсоюзы США включают не только членов, проживающих в стране, но и в Канаде.
 

 

ОПУБЛИКОВАНИЕ ЗАКОНА И ВСТУПЛЕНИЕ ЕГО В СИЛУ

Просмотров: 6 451
Опубликование закона означает помещение его текста в установлен-ном официальном печатном издании, которое воспроизводит полный аутентичный текст закона. Целью данной стадии законодательного процесса является официальное доведение до сведения исполнителей содержания принятого акта, широкое ознакомление с законом обще-ственности, граждан и государственных органов, издание разного рода официальных дубликатов.
Различается неофициальное и официальное опубликование закона.
При неофициальном опубликовании сообщение об издании закона или изложение его содержания осуществляется издательствами, ве-домственными органами, научными учреждениями, организациями. Неофициальное опубликование имеет только информационное значение и не порождает правовых последствий. В его процессе могут быть представлены не только вновь принятые законы, но и законы, утратившие силу, а также проекты законов.
Официальное опубликование закона необходимо для создания дубликатов официального текста принятого закона и определения вступления его в силу. Оно имеет формально-юридическое значение и заключается в нормативно урегулированном объявлении от имени уполномоченного субъекта законодательного процесса для всеобщего сведения полного и точного текста принятого закона путем его помещения в предусмотренном законодательством официальном издании, на которое можно ссылаться в сводах и собраниях законодательства, актах применения права, печатных работах, судебных заседаниях и т.д.
Опубликование является составляющей более широкого понятия — обнародование (оглашение) закона. На практике иногда происходит смешение данных терминов. Так, согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 года «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» под обнародованием понимается только доведение федерального закона до общего сведения по телевидению и радио, а под опубликованием — воспроизведение его текста в печати. Конституция России содержит три термина «официальное опубликование», «опубликование» и «обнародование». В частности, на Президента РФ возложена обязанность обнародования закона. Если понятие «официальное опубликование» не рассматривать как одну из составляющих понятия «обнародование», то действия Президента РФ должны сводиться только к доведению закона до всеобщего сведения с помощью радио и телевидения. Это, однако, является неадекватным толкованием конституционного термина: «обнародование» .
Дата опубликования имеет важное значение, поскольку от нее ве- дется отсчет срока, установленного для вступления закона в силу.
Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу. Это является одним из основополагающих конституционных принципов современных государств: неопубликованные законы не применяются (ст. 15 Конституции РФ). Невозможны в этом случае и другие формы его реализации — соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин обязан знать законы, то их опубликование есть необходимое условие получения гражданами такого знания .
Государство обязано уважать право человека на информацию и содействовать его реализации. В итоговом документе Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 года указывается на необхо-димость «эффективно обеспечивать право лиц знать свои права и обя-занности в этой области и поступать в соответствии с ними, с этой целью публиковать и делать доступными все законы, административные правила и процедуры, относящиеся к правам человека и основным свободам» .
На практике может иметь место такая ситуация, когда закон опуб-ликован, но не вступил в силу, поскольку существуют разные правила вступления в силу:
l) с момента опубликования;
2) в срок, указанный непосредственно в самом законе или в норма-тивном акте, устанавливающем особенности его вступления в силу;
3) в срок, предусмотренный законодательством страны для вступ-ления законов в силу (во Франции - 1 день, в Италии - 15 дней, в Японии - 20 дней).
Кроме того, для отдельных норм, статей, частей статей, глав, разде-лов закона могут быть установлены разные сроки вступления в силу.
 

 

ПРЕЗИДЕНТСКОЕ ВЕТО СУТЬ ПРАВА ВЕТО

Просмотров: 16 538
Право вето является важной формой участия президента в законо-дательном процессе. Значимость этого права возрастает в силу того, что оно принадлежит президенту и является одним из традиционно закрепляемых за ним полномочий.
В большинстве демократических государств, имеющих президента с полномочиями главы государства, существует право вето как эффективное средство воздействия на деятельность парламента. Таким правом президента наделяют конституции президентских, полупрезидентских (смешанных), а также некоторых парламентских республик.
Право вето — это право главы государства не согласиться с законом, принятым парламентом, и еще не вступившим в силу. Право вето используется главой государства на стадии подписания закона или промульгации.
Конституционное право .выделяет две основные разновидности вето: абсолютное (или резолютивное) и относительное (или отлагательное). Абсолютное, или резолютивное, вето состоит в том, что отказ главы государства утвердить (подписать) закон, принятый парламентом, является окончательным и не может быть преодолен. Относительное, или отлага-тельное, вето представляет собой такой запрет, налагаемый главой госу-дарства на закон, принятый парламентом, который может быть парла-ментом преодолен. В настоящее время абсолютное вето практически не применяется (в Англии последний случай абсолютного вето датируется 1707 г.), хотя формально и не исключается. Абсолютное вето непосред-ственным образом связано с понятием санкционирования закона, которое своими корнями уходит во времена борьбы между монархами и пар-ламентами. Развитие конституционного права привело к тому, что глава государства утратил право по своему усмотрению отвергать принятый парламентом закон, а вето стало относительным (отлагательным). Ныне термин «санкционирование» сохранился в сравнительно немногих конституциях, и большинство из них говорит о подписании или о про-мульгации .
В некоторой степени близким по своим результатам к абсолютному вето является право президента Индии отклонять такие законопроекты легислатур штатов, которые в соответствии с Конституцией могут быть зарезервированы для рассмотрения губернатором соответствующего штата. Как отмечается в литературе, в этом случае практически не существует какого-либо средства, позволяющего преодолеть вето президента. Подобным правом обладает и генерал-губернатор Канады применительно к законопроектам провинций .
Конституция Испании гласит, что король санкционирует в пят-надцатидневный срок законы, одобренные Генеральными кортесами, промульгирует их и распоряжается об их немедленном опубликовании. Санкционирование практически осуществляется путем подписания. И король не обладает никаким правом вето . В Швеции, где главой государства является король, наделенный лишь чисто представительскими функциями, текст принятого парламентом закона должен быть без промедления подписан премьер-министром и соответствующим министром, после чего он сразу же вступает в силу. В Японии после принятия законопроекта обеими палатами парламента председатель палаты, в которой было принято окончательное решение, или председатель палаты представителей, если решение этой палаты стало решением парламента, представляет принятый законопроект через кабинет министров на утверждение императору, которое носит чисто формальный характер.
Как правило, вето распространяется на законопроект (закон, при-нятый парламентом) в целом, и не может распространяться на отдельные его положения. Это создает часто неудобства, так как президенту приходится либо одобрять законопроект целиком с неугодными ему статьями, либо опротестовывать весь законопроект по причине присутствия в нем статей, с которыми президент не согласен. В ряде стран (Франция, Португалия, Филиппины, Мексика, Эквадор) применяется выборочное вето, накладываемое главой государства на отдельные статьи и положения законопроектов. В США правом выборочного вето пользуются лишь губернаторы некоторых штатов. В США неоднократно вносились предложения о предоставлении президенту права выборочного вето. Подобная новелла способна усилить роль президента в законодательном процессе, особенно по отношению к финансовому законодательству.
В странах СНГ также используется процедура выборочного вето Президента. Как следует из текста Конституции Республики Беларусь, палаты парламента могут рассмотреть возражения Президента на отдельные положения закона, которые возвращаются для повторного голосования. В этом случае закон подписывается Президентом за исключением тех положений, относительно которых имеются возражения Президента.
В России вето трудно назвать выборочным, поскольку Конституция говорит о праве Президента отклонить закон, не уточняя это право в отношении его отдельных положений и статей. Вместе с тем, как показывает практика реализации этого президентского полномочия, Президент может не согласиться как с законом в целом, так и с каким-либо его отдельным положением.
Причины использования президентом своего права вето могут быть разными. Конституции, как известно, не устанавливают перечня либо конкретных оснований для применения права вето. Нередко причиной достаточно частого обращения президента к праву вето являются расхождения в политической ориентации президента и парламентского большинства. Частота использования вето может быть обусловлена и низким уровнем законодательной работы парламента. Правда, трудно оценить как однозначно положительную и такую ситуацию, когда это право практически не используется президентом. Например, в Италии в 1948—1955 гг. Президент применил свое право вето лишь четыре раза, а принято было почти три тысячи законов. Использование права вето свидетельствует о качестве взаимодействия разных ветвей власти, прежде всего законодательной и исполнительной, и его следует рассматривать как необходимый элемент системы сдержек и противовесов, при помощи которого реализуется принцип разделения властей.
Конституции, не указывая подробных оснований для отклонения президентом закона парламента, при этом могут содержать требования об обоснованности и мотивированности президентского вето. Конституция РФ 1993 г. также не закрепляет перечня оснований для отклонения. Вместе с тем на практике наиболее частыми причинами отклонения Президентом РФ принятых Федеральным Собранием законов являются: несоответствие Конституции, неясность источников финансирования. Так, нередко выявляется несоответствие отдельных статей и положений закона статье 72 Конституции РФ (в части разделения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами), статьям 10 и 73 Конституции, когда наблюдается вторжение в компетенцию других ветвей власти или в компетенцию субъектов Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению.
ПРЕОДОЛЕНИЕ ВЕТО
Процедура преодоления вето в основных чертах закреплена в конституциях. Конституционные положения, регулирующие эту процедуру в разных странах, являются сходными по своей сути и, как правило, закрепляют следующее: конституционное право вето президента на стадии промульгации, заключающееся в отказе подписать закон, принятый парламентом, и возвращении его в парламент с мотивированными возражениями (относительное вето); срок, в течение которого президент может использовать право вето (применяются разные сроки, как правило, в пределах от 30 до 10 дней); право повторного рассмотрения парламентом возвращенного президентом закона; основной способ преодоления президентского вето в парламенте квалифицированным (в две трети, реже — в три четверти) большинством голосов либо простым большинством голосов (как правило, на пленарном заседании); наконец, конституционную обязанность президента подписать закон в установленный срок, если вето преодолено парламентом. Подробно процедура преодоления вето в парламенте регулируется нормами регламентов.
Принятый парламентом закон направляется для подписи главе го-сударства, который в установленный срок (иногда этот срок точно не определен) может либо подписать его, либо отказать в санкции (подписи), т.е. наложить вето. Сам акт наложения вето состоит в том, что глава государства составляет послание, в котором излагаются его мо-тивированные возражения против закона. «Опротестованный» закон вместе с посланием направляется главой государства парламенту, который может поступить двояко:
а) принять возражения главы государства и внести соответствующие изменения в закон, вновь отправив его для получения санкции;
б) отклонить возражения главы государства, для чего необходимо повторное одобрение закона, как правило, квалифицированным боль-шинством голосов .
В США Президент может отклонить представленные ему на под-пись законопроекты, отсылая их со своими возражениями в ту из палат, которая выдвинула законопроект. По Конституции США Президент может наложить вето на любой билль Конгресса в течение 10 дней (исключаются воскресенья) с момента его получения. Причем Президент имеет право наложить вето на весь закон, а не на какую-то его часть. Воздержание от наложения вето равносильно одобрению законопроекта. Президенту предоставляется 10-дневный срок для одобрения законопроекта (билля Конгресса). Возражая против закона, принятого Конгрессом, Президент может действовать или активно, или пассивно. В первом случае он возвращает закон в Конгресс для повторного рассмотрения, а во втором - может просто в течение отведенных ему 10 дней не подписывать этот закон. Если в течение этого срока он не подпишет билль, последний автоматически вступает в силу. Подобный пассивный отказ Президента от подписи по истечении 10-дневного срока приводит к автоматическому вступлению закона в силу, и Президент при этом как бы возлагает всю от-ветственность за данный закон на Конгресс.
Однако, если в течение 10-дневного срока окончится сессия Кон-гресса, то все, не подписанные Президентом билли, считаются откло-ненными. Такая форма отклонения носит название «карманного вето». Подобные случаи возникают, если Конгресс направляет Президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы своей сессии, а Президент не хочет его утверждать, то тогда глава исполнительной власти намеренно задерживает его у себя и не возвращает со своими возражениями в Конгресс. У Конгресса не остается времени для проведения повторного голосования по данному биллю, в результате чего он отклоняется, по крайней мере, до следующей сессии Конгресса. В этом случае карманное вето приобретает определенный эффект абсолютного вето.
Конгрессмены США неоднократно предпринимали попытки вос-препятствовать Президенту использовать право карманного вето или ограничить это право и обращались с этой целью в судебные органы. Надо отметить, что в этом процессе на конкретном этапе, благодаря судебным решениям в отношении попытки Президента Никсона использовать карманное вето, удалось достигнуть определенное политическое соглашение между законодателями и Президентом. Так, Президент Форд, а также Президент Картер ограниченно пользовались этим правом. Между тем Президент Рейган вновь более активно использовал право карманного вето (в 1981 г. и в 1983 г.) .
В случае использования права вето Президент США обязан пред-ставить в Конгресс письменное мотивированное заключение с обос-нованием своего отказа от утверждения закона. Получив билль с воз-ражениями Президента, Конгресс может преодолеть вето Президента, одобрив опротестованный билль двумя третями голосов в обеих палатах, в то время как для принятия билля требуется лишь простое большинство. Процедура преодоления вето очень сложна, и Конгрессу далеко не всегда удается преодолеть возражения Президента. Для преодоления вето каждая палата (вначале та, в которую возвращен законопроект) должна принять его повторно большинством в две трети голосов. Голосование в этом случае проводится поименно с занесением в журнал палаты данных о том, как голосовали законодатели. В случае успешного результата голосования законопроект вступает в силу без подписи Президента (если только в самом тексте закона не установлен иной срок вступления в силу). Конгресс может учесть возражения, выдвинутые Президентом, и таким образом изменить этот закон, чтобы Президент согласился подписать его.
 

 

ПРИНЯТИЕ ЗАКОНОВ

Просмотров: 2 294
Содержание данной стадии различается в разных парламентах в зависимости от их структуры.
В однопалатных парламентах принятие закона составляет последнее голосование, т.е. последнее (или единственное) чтение.
В парламентах, состоящих из двух палат, законопроект становится законом, если он принят в одинаковом тексте в обеих палатах. Как правило, во второй палате законопроект проходит те же стадии, что и в той палате, в которую он был внесен. На практике существуют процедуры «молчаливого одобрения», которые заключаются в отсутствии официальной реакции на закон, поступивший в верхнюю палату.
Так, согласно ст. 105 Конституции России с момента принятия Государственной Думой законопроект становится федеральным законом. До прохождения Совета Федерации это еще не действующий федеральный закон, но уже и не законопроект, а принятый палатой акт, поступающий на рассмотрение другой палаты . Федеральный закон должен получить выраженное или молчаливое одобрение Совета Федерации. Без этого невозможно его дальнейшее движение. Процедуры «молчаливого одобрения» не могут применяться в тех случаях, когда Конституцией РФ прямо предусмотрено обязательное рассмотрение верхней палатой федеральных законов (ст. 106-107).
В случае возникновения у палат разногласий применяется механизм выработки согласованного решения. Его процедуры определяются положением палат.
В США различия между версиями законопроекта могут быть лик-видированы разными способами:
1) одна палата может просто принять вариант другой;
2) принятие палатами обоюдных поправок;
3) переговоры на основе согласительных/примирительных про-цедур.
При равноправных палатах применяются различные примири-тельные процедуры, целью которых является достижение компромисса, поскольку если одна из палат окончательно отвергнет законопроект, то такой законопроект не может быть внесен вновь на той же сессии парламента. Выработка и принятие согласованного текста законопроекта осуществляется двумя основными методами.
1. Метод челнока состоит в том, что спорный законопроект пересы-лается из одной палаты в другую до тех пор, пока одна из них не согласится с предложениями другой либо пока законопроект не будет отвергнут окончательно (применяется в парламентах Аргентины, Боливии, Венесуэлы). К отрицательным сторонам метода челнока относится сложность в применении, а также тот факт, что примирение достигается непосредственно палатами, в результате чего законодательный процесс затягивается.
2. Метод согласительных комитетов подразумевает совершение примиренческих механизмов не палатами, а по их поручению специ-альными органами.
Так, в США в случае принятия билля Палатой представителей и Сенатом в разных версиях председателями обеих палат назначается на паритетных началах согласительный комитет. Он не связан никакими рекомендациями, его задача — добиться компромиссного решения.
Депутат, не являющийся членом комитета, в котором рассматри-вается законопроект, но проявляющий к нему интерес (например, предложивший важную поправку, которая была принята), может об-ратиться к руководству палаты с просьбой рассмотреть его кандидатуру для назначения членом согласительного комитета, с правом обсуждения только того раздела документа, к которому относилась его поправка.
Положения билля, принятого Палатой представителей, могут быть значительно изменены согласительным комитетом. В этом случае депутаты - авторы документа могут в соответствии с регламентом палаты обратиться к членам согласительного комитета с рекомендацией сохранить прежнюю редакцию отдельных положений. Подобная просьба, если решение по ней было принято палатой представителей, не является обязательным для согласительного комитета, но все-таки обладает некоторой силой. Члены согласительного комитета считают, что такие рекомендации усложняют процедуру принятия решений, которая должна носить гибкий характер, а значит, не может быть связана рекомендациями одной из сторон.
Альтернативным вариантом является обращение (с письмом или лично) авторов документа, принятого палатой, или его отдельных по-ложений, к членам согласительного комитета — депутатам о поддержке позиции палаты .
О принятом решении комитет докладывает палатам, которые могут либо принять его предложения, либо отклонить его целиком. За палатами сохраняется право вернуть билль согласительному комитету для повторного рассмотрения . Как правило, доклад согласительного комитета принимается. В противном случае либо возобновляются переговоры между палатами, либо законопроект считается «похороненным», а на него уже затрачены огромные силы (в том числе и материального характера). Тем не менее, окончательный вариант текста, представляемый в палату для принятия, редко является идентичным тому, который был принят палатой представителей или сенатом .
Процедура преодоления возражений применяется в тех бикамераль-ных парламентах, где верхняя палата выполняет сдерживающую функцию.
Существует два основных способа преодоления возражения верхних палат.
1. Возражение преодолевается самой нижней палатой путем по-вторного голосования.
В Великобритании до 1911 г., если палаты не приходили к ком-промиссу, билль считался отклоненным. В 1911 г. полномочия палаты лордов были урезаны: она сохранила лишь право отлагательного вето на 2 года. Законом 1949 г. срок вето был снижен до 1 года. На практике в качестве согласительного органа парламента Великобритании выступает собрание лидеров палат.
Во Франции при недостижении согласия глава правительства имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии. В результате действий этого органа последнее решение остается за Национальным собранием, но фактически это делает правительство.
 

 

ОБСУЖДЕНИЕ И ДОРАБОТКА ЗАКОНОПРОЕКТА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ОРГАНЕ

Просмотров: 2 169
Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.
Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения (хотя законодательная практика знает примеры одного, двух и четырех чтений).
Значимость этапов различна для законодательных процессов разных стран. Так, для ФРГ наиболее важно первое чтение, когда происходит обсуждение отдельных положений закона. В США первое чтение фактически не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет.
По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам - законопроекта.
Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном — пере-едается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем •проекта.
Наиболее типична организация работы над законопроектом на гданной стадии законодательного процесса в США, где основная дея-тельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. В зависимости от своего содержания билль передается на рассмотрение профильного комитета. Передача документа в тот комитет, где заседает выдвинувший его депутат, позволяет отстаивать, проект на всем его пути от внесения до обсуждения в согласительном комитете. Члены последнего, как правило, избираются из состава того комитета, куда первоначально был направлен законопроект.
Для того чтобы содержащиеся в билле формулировки позволили передать его на рассмотрение в надлежащий комитет, документ проходит Ведомство законодательных консультаций, а также обсуждается с юристом соответствующего комитета.
Документ может быть направлен не в один, а в несколько комите-тов. В этом случае возможны три варианта движения билля:
1) одновременное направление в несколько комитетов;
2) последовательное направление законопроекта или его части вначале в один, а затем в другой или другие комитеты;
3) направление отдельных частей законопроекта в разные комитеты одновременно или последовательно.
Передача документов в несколько комитетов имеет как положи-тельные, так и отрицательные стороны:
- направление законопроекта более чем в один комитет может за-держать его рассмотрение вследствие политических разногласий, не-совпадений расписаний работы комитетов, необходимости получения экспертной оценки документа из разных комитетов ;
- увеличивается объем работы для депутатов, выдвинувших зако-нопроект, поскольку для достижения желаемого результата необходимо обеспечить поддержку документа у большего числа депутатов;
— у законопроекта появляется большее число сторонников, об-суждение проводится более тщательно, как правило, это уменьшает число поправок, повышается вероятность его успешного дальнейшего прохождения .
При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан на рассмотрение, могут возникать конфликты. Как правило, в таких ситуациях решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если вопрос о компетенции не затрагивается, но рассматриваемый законопроект входит в круг интересов нескольких комиссий, то каждая из них может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать мнение по интересующему вопросу. Такое решение спорных вопросов принято, например, во Франции. В России Регламентом Государственной Думы не предусмотрены процедуры урегулирования подобных конфликтов. Фактически последней инстанций является Совет Государственной Думы.
Работа комитетов над законопроектами, принятыми к производству, состоит из двух стадий.
На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Отосланные в комитет проекты заносятся в календарь комитета наряду с иными вопросами, находящимися там на рассмотрении. Палата может изъять законопроект из данного комитета и переслать в другой, но редко использует это право . Как правило, профильный комитет палаты сразу же направляет поступивший законопроект в правительственные учреждения, и дальнейшая работа зачастую ведется совместно. Кроме того, заслушиваются мнения представителей различных организаций, экспертов.
В процессе такого обсуждения авторы законопроекта имеют возможность получить информацию о широком спектре мнений по данному вопросу, примирить конфликтующие стороны до вынесения доку-мента на рассмотрение палаты, подготовить контраргументы или разработать тактику на случай возникновения чрезвычайных обстоятельств.
Передача документа из комитета в подкомитет регулируется правилами самого комитета.
3а этой стадией следует «исполнительная сессия» — главная часть работы, которая носит конфиденциальный характер. Комитет обладает широкими полномочиями в отношении переданного ему билля: он может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить редакцию и название билля, разработать альтернативный проект. Фактически он может составить новый билль, поскольку действует независимо .
В России после передачи Советом Думы законопроекта в соответ-ствующий комитет, последний самостоятельно определяет порядок его подготовки и рассмотрения. Основная работа проводится в парламентских подкомитетах. На второе чтение законопроект выносится с таблицами поправок, рекомендуемых комитетом соответственно к отклонению или к принятию.
Значительными полномочиями обладают комиссии итальянского парламента, поскольку палаты могут передать им право окончательного утверждения законопроекта (ст. 72 Конституции). Несмотря на то, что в комиссиях сохраняется то же соотношение партийных сил, что и в палатах, доклад постоянной комиссии сначала рассматривается на заседании руководителей партийных фракций, а затем - на пленарном заседании.
Процедуры парламента Финляндии на этапе обсуждения законо-проекта имеют специфические черты.
Рассмотрение законопроекта в Парламенте начинается с передачи его в Совет при Председателе Парламента. Первое обсуждение происходит на пленарном заседании Совета, где все депутаты могут высказать свое мнение (так называемые «ремиссионные дебаты»).
Только после этих процедур законопроект попадает в специальные комиссии, для которых характерен закрытый порядок работы, хотя они имеют право привлекать экспертов, чиновников, исследователей, представителей общественных организаций. Законопроект проходит два заседания комиссии, по результатам последнего составляется памятная записка, а также фиксируются возражения и различные точки зрения по положениям законопроекта, который затем передается на пленарное заседание Парламента.
После пленарного заседания законопроект попадает в Большую комиссию, задача которой - детальное рассмотрение самого законопроекта и всех замечаний к нему. Памятная записка Большой комиссии - основа для второго чтения парламента.
Во Франции Высшая комиссия по кодификации совместно с Ге-неральным Советом осуществляют контроль над всеми законопроектами, вносимыми в парламент, дают на них свое согласие .
Работа парламентских комиссий во Франции имеет огромное зна-чение, учитывая соотношение роли Правительства и Парламента в законодательном процессе. Правительство во многих областях обладает подлинной монополией на законодательную инициативу. В общем числе принятых законов в V Республике законопроекты правительства составляют 90%. При этом законы, принятые на основе предложений парламентариев, как правило, являются актами, регулирующими не самые важные отношения .
Таким образом, тщательная полноценная работа парламентских комиссий, внесение поправок — стали (прежде всего, для парламентской оппозиции) основными инструментами участия в законодательном процессе.
В США существует процедурный комитет, одной из задач которого является урегулирование конфликтов между другими комитетами. В частности, если двумя или более комитетами подготовлены различные версии билля, то процедурный комитет готовит специальные правила. В них указывается, какая версия будет рассматриваться в палате, распределено время обсуждения между всеми заинтересованными сторонами. Процедурный комитет может отказаться от принятия окончательного решения до тех пор, пока сами комитеты не выработают компромиссный вариант документа.
В Великобритании действует целая система законодательных ко-митетов: палата общин имеет несколько постоянных комитетов, из которых два являются специализированными - по делам Шотландии и по депутатским биллям. Остальные комитеты не имеют определенной предметной компетенции, что подчеркивается их наименованием по начальным буквам алфавита - А, В, С и т.д. Кроме того, есть еще два постоянных комитета - Великий комитет по делам Шотландии и Великий комитет по делам Уэльса .
Комитеты Парламента Великобритании в отличии от американских носят вспомогательный характер, они рассматривают билль после второго чтения и «связаны» рекомендациями палаты.
 

 

ВНЕСЕНИЕ ЗАКОНОПРОЕКТА В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН (ПРАВО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, ФОРМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ)

Просмотров: 5 315
В рамках стадии законодательной инициативы происходит реали-зация уполномоченным субъектом своего права законодательной ини-циативы, т.е. права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта.
В юридической литературе нет единого мнения о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта нормативного акта , выявление потребностей в принятии закона , или деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса . Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается внесением законопроекта или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению . Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня . Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.
Иногда можно встретить «смешение» понятий «законотворчество» и «законодательный процесс». Однако субъекты законотворчества не всегда могут быть участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс, который протекает в формах, как правило, жестко установленных конституциями, законами, парламентскими регламентами .
А.М. Мицкевич предлагает разграничение понятий: «создание нор-мативного акта» и «законодательная деятельность». Процесс создания акта подразделяется на подготовку проекта, рассмотрение и принятие его правотворческим органом, опубликование нормативного акта. За-конодательная деятельность является более узким понятием (что следует из соотношения «нормативный акт» — «закон», где последний является одним из видов нормативных актов). Она состоит из законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, утверждения или принятия закона, опубликования закона .
Таким образом, исследователи выделяют деятельность специально уполномоченных органов по созданию закона.
Принимая во внимание самоценность и значимость процессуальной стороны законотворчества, а также место закона в системе нормативных актов, следует определять содержание данной стадии только деятельностью органов и должностных лиц по реализации права законодательной инициативы. С формально-юридической точки зрения такая реализация начинается с внесения законопроекта (законодательного предложения) в законодательный орган, поскольку именно с этого момента возникает обязанность последнего принять его к рассмотрению.
Круг субъектов права законодательной инициативы не является одинаковым для разных государств. Как правило, в него входят глава государства (монарх, президент), палаты парламента, постоянные комиссии и комитеты палат. Иногда этим правом могут обладать иные субъекты: советы крупных регионов, Генеральный прокурор, Верховный суд и некоторые другие органы по вопросам своей компетенции, сенаторы, депутаты. Последние вправе предложить законопроект от собственного имени (Бразилия, Египет, Польша) или же законодательная инициатива может принадлежать только определенной группе депутатов.
Для некоторых стран характерен достаточно широкий круг субъ-ектов права законодательной инициативы. Так, на Кубе такое право предоставлено депутатам, Государственному совету, Совету министров, комиссиям Национальной ассамблеи народной власти, Национальному комитету, Профцентру трудящихся Кубы и национальным руководствам других массовых общественных организаций, Народному верховному трибуналу по вопросам отправления правосудия, Генеральной прокуратуре по вопросам ее компетенции, а также не менее чем 10 тыс. избирателей.
В США, напротив, таким правом обладают только парламентарии (исключение составляет проект бюджета, который представляется Президентом); в Финляндии — только президент и парламентарии. '•' Правительства весьма активно участвуют в законодательном процессе. Наиболее заметна их роль в странах, где существует институт ответ-ственного правительства, которое осуществляет право законодательной инициативы либо непосредственно, либо через депутатов правящей партии.
Ярким примером последнего является первая стадия законода-тельного процесса Великобритании. Вследствие особенностей кон-ституционно-политического механизма правительство формируется лидерами партии, получившей большинство мест в парламенте. Таким образом, правительство получает широкие возможности по контролю за законодательным процессом. Питер Бромхед отмечает, что число законопроектов, предложенных членами парламента, может превышать число правительственных законопроектов, однако законами правительственные билли становятся в 4-5 раз чаще, чем законопроекты, внесенные парламентариями . Существует официальное разделение на «правительственные» законопроекты (основная работа по их подготовке ведется в министерствах и ведомствах) и законопроекты «рядовых членов». Для последних существует ряд ограничений, которые относятся к порядку внесения проектов и последующему их обсуждению.
Согласно правилам парламентской процедуры в Великобритании запрещена публикация законопроекта (билля) до его внесения в парламент, т.е. содержание будущего закона становится известно парламентариям только непосредственно в парламенте. В Конгрессе США в отличии от Великобритании нет прямого запрета на распространение билля до его официального внесения.
Очевидны положительные аспекты широкого ознакомления депу-татов с проектом закона:
— предварительно высказанные замечания позволят депутату — ав-тору законопроекта составить представление о тех возражениях, которые ждут его на стадиях официального обсуждения, а также учесть полезные идеи и предложения, устранить спорные положения проекта;
- группы, не принимавшие непосредственного участия в разработке проекта, могут предложить такие формулировки, которые позволят им поддержать данный документ, что увеличит число сторонников авторов законопроекта, а значит будет способствовать успешному его прохождению.
Однако американские юристы отмечают и отрицательные послед-ствия досрочного широкого обнародования билля среди депутатов:
- использование компромиссных формулировок на стадии подго-товки документа с целью увеличения числа его сторонников может усложнить их изменение по принципиальным вопросам в соответствии с первоначальным замыслом авторов на последующих более сложных стадиях официального прохождения;
- в ходе широких консультаций могут появиться противоречащие друг другу предложения, невозможность достижения компромисса может оттолкнуть потенциальных сторонников;
- распространение документа может привести к тому, что данная тема будет перехвачена одной из заинтересованных группировок;
- проведение масштабных консультаций может способствовать по-тере времени, которое потребуется для ожидания комментариев и пред-ложений;
- знакомство с текстом законопроекта до его официального внесения в палату приведет в состояние «боевой готовности» потенциальных оппонентов, исключит элемент неожиданности и активизирует оппозицию .
В ряде стран существует институт народной инициативы. На прак-тике это означает, что проект, подписанный определенным числом граждан, должен быть принят к рассмотрению парламентом. Народная инициатива довольно часто применяется в Швейцарии, в других странах практически не используется . Нередко конституции ограничивают перечень общественных отношений, которые могут быть урегулированы законом, принятым на основе народной инициативы. Так, в Испании она запрещена по вопросам, подлежащим регулированию органическими законами, относящимися к налоговым или международным отношениям, а также к проблеме помилования.
В России есть примеры установления права законодательной ини-циативы граждан в субъектах Федерации. Согласно Закону г. Москвы от 14 декабря 1994 года «О законодательных актах города Москвы» правом законодательной инициативы обладают жители города, которые реализуют его путем внесения в Московскую городскую Думу петиций с предложениями принятия законодательных актов, отмены или изменения ранее принятых.
Реализация права законодательной инициативы может зависеть от вида законодательного акта.
В России предложения о поправках и пересмотре положений' Кон-ституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).
Интересно установление круга субъектов законодательной ини-циативы в Великобритании, особенности которого следуют из разделения всех английских статутов на публичные и частные. Первые распространяются на неограниченный круг лиц и действует на всей территории Великобритании, определяя общие правила поведения, вторые — содержат установление «изъятий» из действующего права для отдельных лиц или местностей . Характер законопроекта определяет процедуру его прохождения в законодательном органе: публичные вносятся только членами парламента, частные - заинтересованными лицами.
Как правило, круг субъектов права законодательной инициативы установлен в конституциях. Однако есть примеры закрепления соот-ветствующих положений в иных нормативных актах. В Италии зако-нодательная инициатива принадлежит Правительству, любому члену палат, а также тем органам и институтам, которые ею наделены конституционным законом (ст. 71 Конституции Италии).
Характерен «разброс» норм, закрепляющих круг субъектов зако-нодательной инициативы для англосаксонской системы права. Так, в США отсутствует единый нормативный акт, который бы регламентировал данные правоотношения. Процедуры законотворчества, в том числе вопросы законодательной инициативы, частично закрепляются в Конституции США, конституциях штатов, регламентах деятельности законодательных органов (федерального уровня и штатов), их палат, отдельных законах, а также некоторых судебных решениях . На практике формальное отсутствие права законодательной инициативы Президента США не мешает последнему активно участвовать в законодательной деятельности. Он может лично или через должностных лиц исполнительных органов рекомендовать Конгрессу принять законопроект, который должен быть официально внесен парламентарием. По мнению М. Амеллера, это равносильно праву законодательной инициативы, поскольку Президент не только намечает в общих чертах основные положения законопроекта, в принятии которого он заинтересован, но и представляет Конгрессу его полный текст. Этот текст позднее в соответствии с обычаем председатель профильного комитета Конгресса представляет от собственного имени. Подобная процедура существует на Филиппинах и в Либерии .
 

 

Понятие и субъекты законодательного процесса, его значение.

Просмотров: 9 803
Законотворчество является одной из форм правотворческой деятельности государства, осуществляемой специально уполномоченными органами и должностными лицами.
В юридической литературе можно встретить понятие «процесс законотворчества», которое не тождественно понятию «законодательный процесс», поскольку не сводится к регламентам и процедурным правилам, а представляет собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования. Законодательный процесс является одной из составляющих законотворчества, отражая процессуальную сторону этого явления.
С формальной точки зрения законодательный процесс представляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона.
Совокупность процедур составляют стадии законодательного процесса, то есть относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу .
Существуют различные мнения относительно количества стадий законодательного процесса и соответственно объединения тех или иных процедур. В одних работах, посвященных данному вопросу, выделяются, например, только две из них: подготовка законопроекта и официальное возведение воли народа в закон . Некоторые исследователи различают три стадии: подготовка проекта нормативного акта (предварительная стадия), обсуждение и принятие нормативного акта (основная стадия) и введение в действие нормативного акта (решающая стадия) . У других юристов встречается шесть стадий : прогнозирование и планирование; внесение предложений о разработке законопроекта; разработка концепции и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта; рассмотрение и принятие; опубликование закона и вступление его в силу.
Юристы-практики насчитывают значительно большее число стадий, причем это зависит от парламентских традиций и от особенностей политической системы. Так, исследовательская служба Конгресса США выделяет следующие стадии законодательного процесса: работа в подкомитете, обсуждение на заседании комитета , рассмотрение проекта руководством партии, прохождение комитета по процедурным вопросам Палаты представителей, заседание палаты на правах комитета3, заседания Палаты представителей, Сената, передача проекта в согласительный комитет, направление президенту .
Однако, как правило, в работах концептуального характера, по-священных данному вопросу, выделяются четыре основные стадии законодательного процесса:
1) внесение законопроекта или законодательного предложения (законодательная инициатива);
2) рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта);
3) принятие закона;
4) опубликование закона.
Процедуры законодательного процесса, составляющие содержание его этапов, в большинстве стран регламентируются нормами конституций, других законов и регламентами. Однако практика законодательного процесса знает иные примеры. Так, в Конституции США достаточно лаконично говорится о законодательном процессе. Несколько норм ст. I закрепляют общую последовательность действий, не раскрывая всех процедур законотворчества: реализация права законодательной инициативы, порядок прохождения билля в палатах парламента, участие главы государства и т.д. Особенность американской Конституции — небольшой объем норм, наличие только общих правил отражает позицию ее авторов, считавших, что практика всегда найдет лучшее решение, чем доктринальное. Именно «рамочный характер» Конституции США, ее гибкость наряду с доставшимися от саксонской системы права уважением и любви к прецедентам определили жизнеспособность основного нормативного акта страны. Институты права (в том числе процедуры и правила законодательного процесса) восприняли базисные принципы британского права, но их развитие шло вместе с потребностями американского общества. Так, формальное отсутствие (но не запрет) в Конституции США права законодательной инициативы президента в настоящее время не препятствует ему активно участвовать в законодательном процессе. Это стало возможно в силу фактически выполняемых президентом функций при незыблемом сохранении основополагающих принципов американской конституции: федерализм, двухпартийная система, разделение властей. Тесные связи главы государства с партийными фракциями в парламенте позволяют ему эф-фективно «законодательствовать». При этом наличие двух палат (фор-мируемых на основе разных принципов) и относительная независимость их глав от президента приводят в действие механизм сдержек и противовесов, что обеспечивает стабильность законотворчества как по форме (в том числе и процессуальной) так и по содержанию.
Универсальность и уникальность правил и процедур законодатель-ного процесса США доказывает тот факт, что они стали неписаным, обычным правом для всех американских совещательных ассамблей, т.е. для любых организованных групп, собирающихся для ведения своих дел (а не только для формальных законодательных органов). Практика американского Конгресса пользуется безоговорочным авторитетом во всех основных парламентских процедурных вопросах (например, какие предложения могут быть внесены на обсуждение, каков порядок предпочтительности их обсуждения и каковы их последствия) .
Подобное творческое понимание Конституции отражает отношение американских парламентариев к законодательному процессу: проведение документа через многочисленные стадии законодательной процедуры — это не наука, а искусство. Непредсказуемость событий на политической сцене и часто возникающая невозможность предвидеть последствия какого-либо действия могут разрушить блестяще спланированную законодательную стратегию. Кроме того, на судьбу законопроекта могут воздействовать не только политические, но и личностные факторы .
Законодательный процесс в разных странах имеет ряд особенностей, которые будут рассмотрены специально. Однако, несмотря на су-ществующие отличия, можно выделить следующие общие признаки за-конодательного процесса:
1) состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;
2) осуществляется специальными субъектами;
3) результатом является создание акта высшей юридической силы — закона.
К субъектам законодательного процесса относятся его участники; действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, раз- личные общественные политические силы: политические партии, об-щественные организации и т.д.
Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс .
Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах или обязанностях.
Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формируют решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право .
Кроме того, есть иные субъекты законодательного процесса, участие которых в законодательной деятельности напрямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры) .
Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме — всенародном голосовании, посредством которого при-нимается государственное решение, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, в референдуме имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом.
Если соблюдены все нормативно установленные условия, то ре-шение, полученное в ходе референдума, считается принятым всем обществом путем прямого и свободного волеизъявления. Его юридическая сила нередко считается выше юридической силы законов, принятых парламентским путем. На такой позиции, например, стоит Конституционный Совет Франции, который объявил себя некомпетентным высказываться о конституционности законов, одобренных путем референдума, подчеркнув, что такие законы представляют собой «прямое волеизъявление национального суверенитета» .
Интересен в этом смысле пример Швейцарии. В соответствии с принципами, заложенными в Конституции, граждане этой страны могут считаться субъектами законодательного процесса при принятии любого федерального закона, даже если институт народной демократии (референдум) не использовался. Согласно ч. 3 ст. 113 Конституции Швейцарии Федеральный суд обязан применять федеральные законы и постановления безоговорочно, поскольку они приняты Федеральным Собранием и имеют общеобязательную силу. Такие правовые акты по требованию части избирательного корпуса выносятся на всенародное голосование (референдум). Это норма служит основой для следующего правового мнения: каждый из федеральных законов принимается при непосредственном участии граждан или при их «молчаливом одобрении» , следовательно, такие акты не могут быть оспорены.
Данный принцип имеет историческое объяснение: ограничение конституционного контроля рамками лишь кантональных законов в свое время явилось тем средством, которое препятствовало консервативным кантонам, потерпевшим военное поражение сначала в межкантональном конфликте 1847 г., а затем на выборах в 1874 г., затормозить процесс централизации.
 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Просмотров: 1 388
Результаты проведенного исследования позволяют сформулировать ряд теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию российского законодательст-ва в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Современная концепция местного самоуправления, закрепленная Конституцией Рос-сийской Федерации 1993 г., предполагает формальное разделение государства и института местного самоуправления. В то же время, развивающееся на основе Конституции российское законодательство не смогло провести четкое разграничение между «вопросами местного значения» и «вопросами государственного значения».
Выделение в российском законодательстве вопросов, имеющих «местное значение» необоснованно, по нашему мнению, как по причине отсутствия универсального перечня на-правлений деятельности, присущего всем органам местного самоуправления в государстве, так и в силу необходимости обеспечения функционального единства органов власти на всех уровнях. Такая необходимость представляется особенно важной в условиях становления но-вой российской государственности.
Такое функциональное единство органов власти обусловливает прямую связь функций местного самоуправления с функциями самого государства. В то же время, существование института местного самоуправления предполагает возможность осуществления его произ-водных от государства функций исходя из учета интересов населения первичной социально-территориальной общности – муниципального образования. С этой целью местному само-управлению предоставляется определенная самостоятельность в осуществлении своих функ-ций, что не позволяет, однако, констатировать его оторванность от государства.
Само назначение института местного самоуправления заключается в сближении инте-ресов гражданского общества и государства, в их согласовании. Только в этом случае воз-можно нормальное развитие как общества, так и его государственных структур.
Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обуслов-лено целью этого социально-правового института, в качестве которой выступает создание всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на территории му-ниципального образования, а также его задачами, которые заключаются в учете интересов населения муниципального образования и обеспечении комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на тер-ритории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окру-жающей среды. С этой целью и осуществляется природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления.
Результатом этой деятельности является создание дополнительных гарантии реализа-ции права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Основное назначе-ние экологической функции местного самоуправления выражается в обеспечении сочетания и согласования экологических и экономических интересов населения муниципального обра-зования, а также в создании необходимых гарантий, направленных на реализацию и защиту права человека на благоприятную окружающую среду.
Таким образом, экологическая функция местного самоуправления принадлежит к числу основных, постоянных и наиболее значимых функций местного самоуправления, что связано с высокой степенью актуальности решения экологических проблем в муниципальных образованиях.
Необходимо различать природоохранную (экологическую) функцию местного само-управления, под которой понимается закрепленная в компетенции субъектов местного само-управления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспече-нию благоприятной окружающей среды на территории муниципального образования, и реа-лизацию указанной функции, представляющую собой непосредственно природоохранную деятельность субъектов местного самоуправления.
Объектом экологической функции местного самоуправления являются специфические общественные отношения по поводу окружающей среды, а объектами природоохранной дея-тельности являются сама окружающая среда в целом, а также природные и природно-антропогенные объекты. Цель этой функции заключается в сохранении (восстановлении) благоприятного состояния окружающей среды, повышение ее качества и поддержание эко-логического равновесия на территории конкретного муниципального образования в соответствии с правовыми экологическими требованиями.
Природоохранная деятельность субъектов местного самоуправления осуществляется как в правовых, так и в организационных (не правовых) формах с применением различных методов правового регулирования, основными и традиционными из которых являются методы убеждения и принуждения. Эффективность деятельности субъектов местного самоуправления зависит от обоснованного сочетания этих методов.
Экологическая функция местного самоуправления теснейшим образом связана с дру-гими функциями этого социально-правового института. Суть сочетания и взаимосвязи этих функций заключена в установлении «баланса между социально-экономическими целями развития и экологическими требованиями».
Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим деятель-ность по реализации природоохранной функции местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Реализуя экологическую функцию, муниципальные органы про-должают общее государственное дело охраны окружающей среды, имея при этом возмож-ность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой функции к специфическим местным условиям в комплексе с другими функциями, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной деятельности.
В действующем законодательстве, на наш взгляд, целесообразно закрепить правовой статус органов местного самоуправления как особых органов государственной власти. Местные органы в целом формируются и функционируют на основе тех же принципов, что и органы власти на вышестоящих уровнях, а их полномочия, закрепленные в действующем законодательстве вполне можно охарактеризовать как «государственно-властные». Поэтому не следует абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к муниципальным органам власти и противопоставлять органам государственной власти. Автономность этих органов может быть гарантирована общим запретом на вмешательство в их деятельность ка-ких-либо иных государственных органов, отсутствием контроля за целесообразностью ре-шений местных органов.
В различном объеме в реализации природоохранной функции участвуют все органы местного самоуправления. Центральное место в системе муниципальных органов принадле-жит представительным органам, поскольку именно им предоставлено право выражать волю населения муниципального образования, придавать ей общеобязательный характер, осуще-ствлять от имени этого населения власть. Этим же объясняется закрепление за представи-тельными органами особых, исключительных полномочий.
Главная функция исполнительных органов местного самоуправления заключается в обеспечении исполнения решений населения, представительного органа местного само-управления, а также реализации действующего законодательства Российской Федерации.
Необходимость создания специальных экологических служб в системе органов местно-го самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании, так и от наличия достаточных финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.
В целях экономии средств, а также в целях проведения взаимосвязанной природо-охранной политики, на наш взгляд, на отдельных территориях экологические функции орга-нов местного самоуправления может осуществлять объединенные специализированные межмуниципальные службы, формируемые несколькими муниципальными образованиями по договоренности.
В настоящее время единых организационных подходов к осуществлению экологиче-ского управления в конкретных муниципальных образованиях не наблюдается. В силу этого обстоятельства, во многих случаях параллельно существует несколько природоохранных ор-ганов на одном уровне. Анализ их полномочий показывает, что часто их функции дублиру-ются, а деятельность в практическом отношении не согласованна, а порой и противоречива. Представляется в связи с этим необходимым применить два подхода к упорядочиванию практической деятельности различных природоохранных структур на местном уровне. С одной стороны это может быть достигнуто путем заключения специальных административных договоров о разграничении полномочий, о совместной деятельности. С другой стороны, возможным вариантом может быть не создание органами местного самоуправления специальных экологических служб там, где уже существуют специально уполномоченные природоохранные территориальные органы государственной власти (федеральных или субъектов Российской Федерации), а увеличение штатной численности этих существующих органов путем дополнительного финансирования из муниципальных бюджетов (по аналогии с милицией общественной безопасности), обеспечение этих органов дополнительным оборудованием за счет тех же средств.
Особое положение муниципальных органов власти заключается в их приближенности к населению, способности тесно взаимодействовать как непосредственно с гражданами, так и с различными организационными формами объединений граждан – органами территориального общественного самоуправления, различными общественными и иными некоммерческими объединениями. Именно муниципальные органы должны упорядочивать всю муниципальную деятельность, создавая условия для развития различных организационных форм, посредством которых население включается в управленческие процессы, в том числе в осуществление природоохранной деятельности.
 

 

Реализация полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды -1

Просмотров: 2 492
Установленные законами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления в охране окружающей среды реализуются в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как объективный, так и субъективный характер. С одной стороны, деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп объективных факторов. Во-первых, от того, является ли муниципальное образование город-ским или сельским. В городских поселениях с развитой промышленностью состояние ок-ружающей среды часто обуславливает создание отдельных комитетов по охране окружаю-щей среды в структуре городской администрации. Для населения сельских муниципаль-ных образований более актуальны вопросы, связанные с ведением сельскохозяйственного производства. Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйствен-ных земель пестицидами и агрохимикатами) могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, в связи с чем, отдельных экологических служб не создается.
Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два сельских) муниципальных образований, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться. Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других городских поселений.
В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии при-мерно одинакового состояния окружающей среды, отличаются по экономическому положе-нию и, следовательно, по возможности финансирования природоохранных мероприятий.
Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культу-рой муниципальных служащих и депутатов представительных органов местного самоуправ-ления и иными обстоятельствами, не имеющими прямого отношения к охране окружающей среды.
В связи с вышеназванными причинами, представляется обоснованным рассмотреть деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, во-первых, на примере городских муниципальных образований со «стабильной» экологической обстановкой, т.е. территорий, вопрос о придании особого правового статуса которым не ставится, и, во-вторых, на примере муниципального образования с экологически неблагоприятной обстановкой (город Череповец).
На территориях с экологической обстановкой, не дающей оснований для придания им особого правового статуса, деятельность органов местного самоуправления может разви-ваться в разном объеме по следующим принципиальным направлениям.
Первым таким направлением природоохранной деятельности подавляющего боль-шинства муниципальных органов власти является обеспечение надлежащего санитарного состояния соответствующих территорий. В числе основных проблем данной сферы стоит проблема обращения с отходами производства и потребления.
Для решения этой задачи органы местного самоуправления, с одной стороны, устанав-ливают нормы накопления бытовых отходов (как жидких, так и твердых) в год на одного человека в границах муниципального образования, а также нормы накопления отходов от объектов общественного назначения, торговых и культурно-бытовых учреждений. С другой стороны, определяют порядок сбора и удаления бытовых отходов с территорий жилого фонда. С третьей стороны, представительные (как правило) органы местного самоуправления утверждают соответствующие тарифы по вывозу бытовых отходов.
Указанные акты принимаются в целях обеспечения необходимого санитарно-эпидемиологического состояния городских территорий и упорядочения расчетов по оплате услуг за вывоз и обезвреживание твердых бытовых отходов с организациями и предприятиями, исходя из реальных объемов их образования. Непосредственные работы по вывозу бытовых отходов осуществляет специализированное муниципальное предприятие.
Кроме бытовых отходов, в сфере внимания органов местного самоуправления зачастую оказываются и иные виды отходов, обращение с которыми наиболее актуально на территории соответствующего муниципального образования. Например, в городе Калининграде особую остроту имеет две нетрадиционные для большинства органов местного самоуправления проблемы: обращения с ртутьсодержащими отходами и недопущение незаконного ввоза в город отходов с приходящих в порт судов.
Так, в связи с первой проблемой, постановлением мэра города было предписано главам администраций районов города, обязать все предприятия, организации и учреждения, независимо от форм собственности, оборудовать помещения для хранения ртутьсодержащих отходов в соответствии с санитарно-гигиеническими нормами, организовать строгий учет поступления, эксплуатации, хранения и сдачи после отработки в утилизацию люминесцентных ламп, не допускать их бой, демонтаж, выброс в производственный и бытовой мусор и вывоз на свалки, а также осуществлять ряд иных обязанностей.
На территории большинства муниципальных образований, органы местного само-управления ограничиваются решением конкретных проблем в сфере обращения с отходами. Такой путь может быть определен как экстенсивный, и, на наш взгляд, не позволяет в пер-спективе решить данную экологическую проблему.
Намного больший интерес представляет опыт интенсивного решения проблемы. Авто-рами такого опыта являются органы местного самоуправления крупных городских поселе-ний, где проблема размещения и переработки отходов является наиболее актуальной. Так, ежегодно в Волгограде образуется до 2,0 млн. тонн отходов производства и потребления. Основная их часть - 93% складируется на 5 полигонах твердых бытовых отходов и 9 про-мышленных полигонах, эксплуатация и содержание которых не отвечают требованиям при-родоохранного законодательства. Полигоны исчерпали свои мощности и заполнены выше проектных отметок. Отсутствие хорошо организованной системы сбора, переработки, обез-вреживания и захоронения отходов, несовершенство правовых и экономических рычагов для ведения этой системы, а также для создания малоотходных производств, привело к тому, что в настоящее время перерабатывается и вторично используется в производстве только 6% от общего объема образующихся отходов. Особую тревогу вызывает образование стихийных свалок, площадь которых составила в 1997 г. около 400,0 тыс. кв. км. В целом, номенклатура отходов в Волгограде насчитывает более 300 наименований.
Учитывая сложившуюся ситуацию с образованием и переработкой отходов, органы власти г. Волгограда (и не только его) осознали необходимость модернизации системы управления отходами города с максимальным учетом местной специфики и использованием промышленного потенциала города, направленной на последовательное уменьшение объе-мов отходов города, подлежащих захоронению.
С целью создания работоспособной экологически и экономически обоснованной сис-темы сбора и удаления отходов, а также осуществления научно-обоснованной природо-охранной политики в области управления, администрация города Волгограда совместно с городским советом народных депутатов утвердили концептуальные предложения по совер-шенствованию системы обращения с отходами в Волгограде.
Упомянутые Концептуальные предложения представляют собой комплекс первооче-редных и долгосрочных мероприятий, направленных на последовательное уменьшение объ-емов отходов города, подлежащих захоронению, и структурно состоят из следующих разде-лов.
Во-первых, проведение организационных мероприятий - создание единой системы учета образования, использования и размещения отходов; формирование городского реестра отходов; разработка ведомственных проектов размещения лимитов отходов.
Во-вторых, разработка и принятие ряда подзаконных актов, нормативных и методиче-ских документов, регулирующих отношения в сфере обращения с отходами, способствую-щих улучшению экологической и санитарной обстановки в Волгограде, поступлению в ме-стные бюджеты дополнительных финансовых средств и т.д.
В-третьих, повышение уровня информированности и уровня экологического образова-ния населения. В-четвертых, модернизация существующей системы сбора и транспортиров-ки отходов. В-пятых, формирование рынка вторичного сырья для дальнейшей переработки отходов с использованием потенциала промышленных предприятий города. В-шестых, орга-низация системы сбора и переработки бытовых и промышленных отходов различных клас-сов опасности и установление перспектив дальнейшего использования действующих поли-гонов.
Однако вывоз и размещение отходов за пределами городского поселения на специаль-ных полигонах, либо размещение отходов на окраинах не решает как таковую проблему об-ращения с отходами. Под свалки бытовых отходов, как уже упоминалось на примере г. Вол-гограда, заняты колоссальные площади земель, которые, таким образом, выводятся из сель-скохозяйственного или иного производственного использования, попадая в градостроитель-ную территориальную зону специального назначения и консервируясь в таком состоянии для потомков. Одним из решений данной проблемы является постройка заводов по перера-ботке таких отходов по экологически безопасной технологии.
Такая попытка предпринята в городе Казани. Примечательно, что на уровне крупных городских поселений (в том числе в Казани) в Республике Татарстан действуют не органы местного самоуправления, а органы государственного управления. Между тем эти органы решают те же вопросы, которые в других городах решаются органами местного самоуправ-ления, и, следовательно, имеющийся опыт городских властей Казани подлежит самому вни-мательному рассмотрению с целью возможного внедрения. Суть этого опыта состоит в том, что администрация города Казани в конце 1999 г. утвердила Протокол о намерениях с кор-порацией «International Technology Center, Inc» (США) о строительстве в г. Казани современ-ного высокотехнологичного экологического предприятия для переработки твердых промышленных и бытовых отходов (далее ТПБО) в тепловую и электрическую энергию, а также в строительные материалы для города Казани по лизинговой схеме.
Основой предприятия является электростанция «Отходы - в Энергию», вырабатываю-щая 40 МВт электроэнергии, используя ТПБО или биомассу в качестве топлива. Электро-станция способна перерабатывать практически любой тип топлива. При этом стороны в протоколе о намерениях утверждали, что воздействие на окружающую среду в ходе данной деятельности будет минимальным.
 

 

Реализация полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды -2

Просмотров: 1 848
В плане охраны зеленых насаждений, деятельность муниципальных органов власти также имеет неоднозначный характер. В ней можно выделить несколько направлений. Во-первых, установление нормативов платы за пользование участками лесного фонда в куль-турно-оздоровительных целях в лесопарковой зоне городских поселений. Подобную дея-тельность нельзя признать правомерной, поскольку она противоречит положениям статей 104 и 106 Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997 г., согласно которым ставки лесных податей устанавливаются государственными органами субъекта Российской Федерации, а средства за пользование лесным фондом поступают в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, участие в охране растений (например, дикорастущих декоративных), осу-ществляемой органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В качестве варианта такой деятельности может выступать охрана дикорастущих декоративных растений администрацией г. Казани совместно со специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды. В других муниципальных образованиях такая деятельность может иметь свои особенности. Например, администрация г. Волгограда установила «экологические императивы» в области зеленого хозяйства, обязательные для всех организаций и предприятий на территории муниципального образования. Такие императивы касаются правил обрезки деревьев, посадки зеленых насаждений и т.д. Характерно, что тем же нормативным правовым актом утвержден Перечень промышленных предприятий, которые обязаны разработать технические проекты озеленения производственных территорий и территорий санитарно-защитных зон.
В-третьих, установление правил возмещения ущерба, причиненного зеленым насажде-ниям. Представляется, что принятие таких нормативных правовых актов противоречит Конституции Российской Федерации, относящей гражданское законодательство к предметам исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71).
В части охраны вод органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты, направленные на предотвращение загрязнения отдельных водных объектов, включая водные объекты федерального значения. Так, в пределах города Волгограда в реку Волга ежегодно сбрасывается более 200 млн. кубометров хозяйственно-бытовых и промыш-ленных сточных вод, из них 32,828 млн. кубометров без очистки и 169,513 млн. кубометров недостаточно очищенных стоков. Хозяйственно-бытовые и промышленные воды без очистки поступают по 18 водовыпускам, в том числе хозбытовые стоки по 9 выпускам, включая водопровод, и промышленные сбросы по 9 выпускам.
В то же время основным и единственным источником водоснабжения города, а также местом отдыха горожан является река Волга. Качество воды в реке Волге в границах Волго-града не соответствует требованиям рыбохозяйственного водоема по азоту нитритному, же-лезу, меди, ртути, хлорорганическим пестицидам. Интервал превышений от 1,3 ПДК по цинку и азоту и до 6 ПДК по меди. В целях ликвидации сложившейся неблагоприятной ситуации органами местного самоуправления г. Волгограда была утверждена комплексная программа прекращения сброса сточных вод в р. Волгу.
Пятым основным направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправления является участие в охране окружающей среды при осуществлении отдель-ных видов деятельности. В качестве таковых можно рассматривать деятельность по охране окружающей среды в сфере промышленного производства, в сфере обеспечения радиацион-ной безопасности, в сфере градостроительной деятельности.
При участии в охране окружающей среды в промышленности, органы местного само-управления городских поселений устанавливают размеры санитарно-защитных зон для кон-кретных хозяйствующих субъектов (предприятий). Санитарно - защитные зоны устанав-ливаются в зависимости от класса вредности предприятия, в соответствии с действующими нормами СНиП. Установление для конкретного хозяйствующего субъекта определенного размера санитарно-защитной зоны имеет для последнего четкие правовые последствия, свя-занные с взиманием земельного налога.
В Калининграде в целях обеспечения органов государственной власти, мэрии города, физических и юридических лиц достоверной информацией о среде жизнедеятельности, ее предполагаемых изменениях, в том числе об ограничениях использования территорий и объ-ектов недвижимости в градостроительстве, и обеспечения радиационной безопасности на-селения г. Калининграда, решено разработать программу работ по проведению радиацион-ных измерений на объектах муниципальной собственности.
Особым направлением природоохранной деятельности органов местного самоуправле-ния можно считать сферу градостроительства. Федеральные и региональные законы обязы-вают органы местного самоуправления разрабатывать правила землепользования и застрой-ки, в которых должны быть предусмотрены, среди прочих, вопросы охраны окружающей среды в границах муниципального образования при осуществлении градостроительной дея-тельности. Можно выделить два принципиальных направления экологической деятельности органов местного самоуправления в указанной сфере: требования к озеленению и благоус-тройству территории, а также экологические требования к застройке.
В части требований к озеленению и благоустройству Правилами застройки город-ских муниципальных образований могут предусматриваться создание новых, реконструкция и благоустройство существующих парков, садов, скверов, зон кратковременного и долговре-менного отдыха, а также озеленение небольших свободных участков (склонов, террас), озе-ленение улиц, проездов, набережных, бульваров. Для отдельных муниципальных образова-ний с учетом географического расположения, господствующего ландшафта правила застрой-ки предусматривают и определенные особенности. Так, для города Владивостока актуальна нетипичная для большинства муниципальных образований проблема освоения склонов го-родских сопок, потерявших свою естественную растительность под нагорные парки.
Экологические требования к застройке означают, что строительство и реконструкция предприятий должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим раздел охраны окружающей среды и получивших положительное заключение государственной экологиче-ской экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранными нормами. Размещение предприятий и сооружений должно производиться только при условии возмож-ности создания санитарно - защитных зон, предусмотренных санитарными нормами проектирования промышленных предприятий, обеспечивающих снижение вредных веществ до предельно допустимых концентраций или уровней. Создание санитарно-защитных зон (озеленение территории, снос жилых домов) должно предусматриваться проектами предприятий и сооружений с включением затрат в стоимость строительства и реконструкции объекта.
На территориях курортных, лечебно-оздоровительных зон и округов санитарной охра-ны запрещается размещение, проектирование и строительство объектов, строительство и эксплуатация которых может привести к ухудшению качества и уменьшению количества природных лечебных ресурсов.
На территориях отдельных муниципальных образований существуют и определенные особенности. Например, в городе Владивостоке предприятия и организации, расположенные или планирующие свою деятельность на береговой полосе обязаны согласовать обеспеченность экологического состояния, прилегающей к береговой полосе акватории, с морским комитетом администрации города.
Шестым основным направлением реализации природоохранных полномочий ор-ганов местного самоуправления постепенно становится создание особо охраняемых при-родных территорий местного значения в порядке, предусмотренном законами соответст-вующего субъекта Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что создание таких терри-торий не является обязанностью муниципальных органов власти.
Осуществление данной функции на практике обозначило следующую проблему. Ряд органов местного самоуправления, не дожидаясь принятия необходимых региональных за-конов, своими нормативно-правовыми актами образовали особо охраняемые природные территории местного значения. Например, только по городу Волгограду существует два таких примера.
Так, в декабре 1998 г. органами местного самоуправления г. Волгограда территория островной системы Сарпинский-Голодный была признана особо охраняемой природной территорией местного значения с установлением категории «охраняемые природные ландшафты». Другим решением городских властей долина реки Царица была обозначена как особо охраняемая территория, в связи с чем, главному управлению архитектуры и градостроительства Волгограда было поручено подготовить и, по согласованию с комитетом по охране природы, в месячный срок нанести на картографический материал границы особо охраняемых зон территории реки Царицы. На основании названных материалов, городской комитет по охране природы должен был определить целевое использование предоставленных ранее земельных участков, попадающих в особо охраняемые зоны, деятельность которых не отвечает природоохранным требованиям, определить ограничения в использовании данных территорий.
На наш взгляд, подобная деятельность не соответствует действующему законодатель-ству об особо охраняемых природных территориях, которое согласно ст. 72 Конституции России находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а не органов местного самоуправления. Согласно п. 7 ст. 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативны-ми правовыми актами субъектов Российской Федерации. На момент принятия органами ме-стного самоуправления города Волгограда вышеприведенных постановлений, соответст-вующий закон Волгоградской области не был принят.
Более правомерна деятельность по созданию особо охраняемых природных территорий местного значения в других регионах. Так, согласно ст. 3 Закона Республики Татарстан от 16 октября 1997 г. № 1360 «Об особо охраняемых природных территориях», особо охра-няемые природные территории местного значения создаются постановлением Кабинета Ми-нистров Республики Татарстан. Кабинет Министров Республики Татарстан постановлением от 23 мая 1996 г. № 412 «О признании природного объекта Казанского городского лесопарка «Лебяжье» особо охраняемой природной территорией местного значения», данная особо ох-раняемая природная территория отнесена к категории «городские леса». Функции управле-ния и контроля в области организации и функционирования данной территории возложены на администрацию города Казани. В указанном контексте правомерна разработка админи-страцией г. Казани по согласованию с республиканским специально уполномоченным орга-ном в области охраны окружающей среды положения о данной территории.
Таким образом, при осуществлении деятельности по созданию особо охраняемых при-родных территорий местного значения прослеживается тенденция выхода отдельными орга-нами местного самоуправления за установленные федеральными законами рамки своих пол-номочий. Представляется, что принятые ими соответствующие нормативные правовые акты противоречат федеральным законам и не порождают правовых последствий.
Седьмым принципиальным направлением природоохранной деятельности муни-ципальных органов власти является разработка и финансирование из средств местного бюд-жета программ, направленных на осуществление экологического воспитания, образования и просвещения.
Практика организации экологического просвещения и образования, как правило, затрагивает два направления, иногда не взаимоисключающие друг друга. С одной стороны, соответствующим решением может быть организовано для работников органа местного самоуправление специальное экологическое обучение. В городе Волгограде, например, оно осуществляется в центре экологического обучения Волгоградского регионального отделения экологической академии.
 

 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по законодательству субъектов Российской Федерации -1

Просмотров: 2 311
Законодательство субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды развивается по нескольким направлениям. Во-первых, законы субъекта Российской Федерации дублируют федеральные нормативно-правовые акты или проекты федеральных законов.
Как отмечалось в научной литературе, дублирование норм федеральных законов в за-конах субъектов Российской Федерации играет двоякую роль – «с одной стороны, дублиро-вание не оправдано увеличивает общефедеральное законодательство и затрудняет его при-менение. С другой стороны, дублирование федеральных норм в законодательстве субъектов Российской Федерации обеспечивает единообразное применение федеральных норм на всей территории государства. Поэтому было бы неверным категорично отказываться или безус-ловно использовать данный прием. К тому же дублируются, как правило, нормы-понятия, нормы-цели, нормы-принципы...». Наиболее распространенными вариантами дублирова-ния положений федеральных законов является практически дословное заимствование из них законами ряда субъектов Российской Федерации норм, устанавливающих полномочия орга-нов местного самоуправления в области экологической экспертизы либо в сфере особо охра-няемых природных территорий.
Во-вторых, субъекты Российской Федерации издают законы и подзаконные акты, рег-ламентирующие организационно-практическую сторону исполнения федерального закона, в том числе в части охраны окружающей среды. Так, в ряде субъектов Российской Федерации приняты законы, конкретизирующие положения Градостроительного кодекса Российской Федерации от 7 мая 1998 г. и им предусмотренные. В качестве примера можно привести Градостроительный кодекс Алтайского края от 30 апреля 1997 года № 20-ЗС.
В-третьих, федеральными нормативными правовыми актами допускается разработка субъектами Российской Федерации региональной экологической политики, отражающей специфику экологических отношений в регионе. Ряд субъектов воспользовался такой воз-можностью, например, Калининградская область.
В-четвертых, в настоящий момент складывается практика по заключению договоров и соглашений между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в области охраны окружающей среды. В этих договорах разграничены предметы ведения и полномочия между органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также предусмотрены основные направления совместной экологической деятельности. Принятие таких договоров представляется наиболее перспективным по сравнению с принятием федеральных законов и внесением в них соответствующих изменений, поскольку такой путь позволяет, с одной стороны, учитывать специфику регионов, а с другой – проводить детальное разграничение полномочий между органами власти различных уровней. Негативной же стороной этого процесса является то, что зачастую он превращается в политический «торг», зачастую сопровождаемый нарушением Конституции Российской Федерации и прав других субъектов Федерации. При принятии таких договоров важно провести эффективное распределение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, а не делать акцент на «дележе» природных ресурсов. На основе указанных договоров субъекты Российской Федерации могут принимать законы, разграничивающие полномочия региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В-пятых, законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать отдельные полномочия органов местного самоуправления в сферах, где существуют пробелы в феде-ральном правовом регулировании соответствующих экологических отношений. Так, в Свердловской области законом «Об экологическом мониторинге» от 9 января 1998 г. № 1-ОЗ (ст. 5) были предусмотрены полномочия органов местного самоуправления в сфере экологического мониторинга. В момент принятия данного областного закона, федеральные законы норм об участии органов местного самоуправления в осуществлении государственного экологического мониторинга не содержали.
В-шестых, субъекты Российской Федерации своими законами могут передавать орга-нам местного самоуправления или органам местной государственной власти и управления (в регионах, где таковые созданы) определенные государственные экологические полномочия, осуществление которых федеральными законами закреплено за федеральными специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды, а не за органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Республике Татарстан к компетенции местных Советов народных депутатов (являющихся по статусу органами местной государственной власти и управления) в области экологической экспертизы на соответствующей территории относятся принятие решений о проведении и утверждении заключений экологической экспертизы по объектам экологической экспертизы местного значения, в том числе по проектам договоров между природопользователями и местной администрацией, а также контроль за исполнением законодательства и собственных решений в отношении объектов экологической экспертизы местного значения.
На наш взгляд, отнесение экологического законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации предполагает конкретизацию от-дельных положений федеральных законов. Однако представляется не обоснованным исполь-зование закрепленных федеральными законами процедур в не предусмотренном ими контексте. Другими словами, органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе предусмотреть осуществление органами местного самоуправления определенных форм предупредительного контроля, которые не установлены федеральными законами с целью создания дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Однако такие формы и процедуры должны иметь свое название и четкий механизм осуществления (равно как и правовые последствия), отличающийся от одноименных процедур, предусмотренных федеральными законами.
Характерно, что судебная практика, формирующаяся в таких регионах, развивается в контексте данного утверждения. В частности, абз. 4 ст. 6 Закона Республики Бурятия от 24 сентября 1996 г. № 368-I «Об охране окружающей природной среды», признан противоре-чащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению Ре-шением Верховного Суда Республики Бурятия от 22 ноября 2001 г. в части отнесения к ком-петенции специально уполномоченных на то государственных органов Республики Бурятия в области охраны окружающей природной среды организацию и проведение государствен-ной экологической экспертизы. Характерно, что тем же законом (ст. 7) для органов местного самоуправления предусмотрено участие в организации и проведении экологической экспертизы проектов, государственного экологического контроля за состоянием окружающей природной среды. Однако даже если понимать под «участием» в государственной экологической экспертизе направление наблюдателей в экспертные советы, то в части осуществления государственного экологического контроля аналогичное решение суда было бы не менее оправдано.
Указанные выше направления деятельности органов местного самоуправления в облас-ти охраны окружающей среды реализуются посредством закрепления в конституциях (уста-вах) и законах субъектов Российской Федерации. Как правило, в конституциях (уставах) и законах об организации местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации устанавливаются базовые положения, раскрывающие в самом общем виде предметы ведения муниципальных органов власти в области охраны окружающей среды. Специальные законы об охране окружающей среды субъекта Российской Федерации, а также об отдельных видах экологически значимой деятельности (например, в части создания особо охраняемых природных территорий) конкретизируют вышеназванные базовые полномочия. В целом по России деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды проявляется в решении следующих вопросов:
Во-первых, законы субъектов Российской Федерации предусматривают перечень меро-приятий, направленных на охрану окружающей среды в целом. Для решения этой задачи отдельные природоохранные функции могут предоставляться как органам местного само-управления, так и органам территориального общественного самоуправления.
Во-вторых, законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок созда-ния органами местного самоуправления особо охраняемых природных территорий мест-ного значения.
В-третьих, законами субъектов Российской Федерации предусмотрен перечень эколо-гических полномочий органов местного самоуправления в различных сферах обществен-ной деятельности - в сфере обращения с отходами, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, при осуществлении градостроительной и иной деятельности.
В-четвертых, органы местного самоуправления могут привлекаться к выполнению от-дельных государственных функций, предусмотренных или не предусмотренных феде-ральными законами. При этом в законах субъектов Российской Федерации могут, как содер-жаться соответствующие нормы, закрепляющие необходимость финансирования соответст-вующих переданных государственных функций, так и отсутствовать.
В-пятых, законами субъектов Российской Федерации могут предусматриваться отдель-ные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны и использования от-дельных видов природных ресурсов. При этом в законах отдельных субъектов разграничи-ваются полномочия органов местного самоуправления по использованию и охране отдель-ных видов природных ресурсов, и полномочия по охране окружающей среды в целом, что заслуживает поддержки.
Большинство законов субъектов Федерации определяет полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды в целом посредством их перечисле-ния. При этом, как правило, не разграничиваются полномочия собственно местного значения и государственные полномочия, которые передаются органам местного самоуправления. Как было сказано выше, законодательного разрешения ситуации передачи полномочий в форме наделения или делегирования на данный момент не существует. В тех случаях, когда закон субъекта прямо указывает на такую форму передачи, как наделение, необходимо, согласно ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, выделение соответствующих финансовых средств из бюджета субъекта Российской Федерации, однако это обстоятельство в соответствующих региональных законах зачастую не отражается.
Экологические полномочия органов местного самоуправления общего характера мож-но объединить в несколько групп. Во-первых, это полномочия по обеспечению благоуст-ройства и охраны зеленых насаждений в городах и иных поселениях. Законами ряда субъек-тов Российской Федерации может предусматриваться разграничение полномочий в данной сфере между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. На наш взгляд, проводить такое разграничение полномочий законом субъекта Российской Федерации не корректно, поскольку согласно ч. 1 ст. 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно и может вообще не включать в себя исполнительные органы местного самоуправления. Соответственно, законы субъектов Российской Федерации могут закреплять лишь полномочия органов местного самоуправления в целом, не разделяя их на полномочия представительных и исполнительных органов. На недопустимость установления полномочий конкретного органа местного самоуправления или отдельных должностных лиц местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации неоднократно указывалось в решениях Конституционного суда Российской Федерации.
Во-вторых, полномочия по разработке местных экологических планов, программ, их финансированию, а также по участию в реализации федеральных и региональных экологических программ.
В-третьих, полномочия по осуществлению экологического контроля, координации производственного контроля, осуществляемого соответствующими экологическими служба-ми предприятий. В законах отдельных субъектов Российской Федерации данная функция конкретизируется. Так, Закон Рязанской области от 12 января 1999 г. № 5-ОЗ «Об охране ок-ружающей природной среды на территории Рязанской области» к числу полномочий органов местного самоуправления относит «контроль за использованием и охраной земель, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, водных объектов, лесов, соблюдением правил охоты, рыболовства, сбора дикорастущих ягод, плодов, лекарственных трав, охраной и использованием других природных ресурсов, находящихся в ведении органов местного самоуправления». Такое понимание содержания муниципального экологического контроля представляется единственно правильным. На наш взгляд, органы местного самоуправления не могут осуществлять государственный экологический контроль, и наделение их данной функцией законом субъекта Российской Федерации невозможно.
 

 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по законодательству субъектов Российской Федерации -2

Просмотров: 1 732
Второй аспект проблемы регионального нормотворчества в части создания особо охра-няемых природных территорий местного значения связан с установлением порядка создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов. В большинстве субъектов Российской Фе-дерации законодатель не смог преодолеть противоречия между федеральными законами, и ограничился воспроизведением соответствующих коллизионных федеральных норм.
В ряде других случаев, законодатель не проводит отличий между созданием любой особо охраняемой природной территории местного значения и лечебно-оздоровительной местностью и курортом местного значения. Однако такую разницу, на наш взгляд, следует проводить, поскольку не допустимо полное игнорирование норм федеральных законов, даже внутренне противоречивых.
Представляется целесообразным предложить региональному законодателю следующее решение рассматриваемой проблемы. В закон субъекта Российской Федерации «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах субъекта Российской Федерации» необходимо включить две статьи следующего содержания:
«1. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом мест-ного значения в следующем порядке:
а) органы местного самоуправления направляют соответствующее представление в ор-ган исполнительной власти субъекта Российской Федерации с обоснованием придания тер-ритории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения.
б) в случае положительного решения органа исполнительной власти субъекта Россий-ской Федерации о создании особо охраняемой природной территории местного значения, органы местного самоуправления передают необходимые материалы на государственную экологическую экспертизу.
в) в случае положительного заключения государственной экологической экспертизы, органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты о придании территории статуса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения.
г) сведения о создании лечебно-оздоровительной местности или курорта местного зна-чения подлежат включению в государственный земельный кадастр и государственный ка-дастр особо охраняемых природных территорий.
д) с момента государственной регистрации органами юстиции данного решения возни-кает право муниципальной собственности на соответствующие земельные участки.
2. Порядок и особенности функционирования отдельной лечебно-оздоровительной ме-стности или курорта регионального или местного значения определяются положением, ут-верждаемом исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления, которое в обязательном порядке должно включать следующие сведения:
- указание на местонахождение и статус территории;
- лечебно-оздоровительная специализация;
- границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
- правовое основание и технологическую схему разработки и использования природных лечебных ресурсов;
- организация обслуживания (уровень сервиса) и лечения;
- вопросы развития и застройки лечебно-оздоровительной местности или курорта;
- обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе по контролю за эксплуатацией природных лечебных ресурсов и охраной их от за-грязнения».
Кроме того, необходимо закрепление в отдельной статье полномочий органов местного самоуправления в области создания и функционирования лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения следующего содержания:
«К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта Российской Федерации по регулированию отношений в области функционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов относятся:
- внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации представ-лений о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местно-го значения;
- издание соответствующих нормативных правовых актов о придании территории ста-туса лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения;
- установление налоговых и иных льгот в отношении лечебно-оздоровительных терри-торий местного значения в части отчислений в местный бюджет;
- разработка местных программ развития, сохранения и изучения лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения.
- участие в реализации региональных программ изучения и использования природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
- контроль за рациональным использованием и охраной природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции;
- учет природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
- изъятие земельных участков (в том числе путем выкупа) у землепользователей для муниципальных нужд в целях создания лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения;
- осуществление охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения через специально созданные для этой цели структурные подразделения, наделен-ные соответствующими полномочиями (территориальных органов управления курортами);
- внесение исполнительному органу власти субъекта Российской Федерации предложе-ний о признании территории лечебно-оздоровительной местностью, курортом регионального значения, обоснований по резервированию территорий под указанные цели;
- решение вопросов развития и совершенствования инфраструктуры курортов местного значения;
- участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение мате-риально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зару-бежного опыта в развитии курортов местного значения.
- осуществление других полномочий, отнесенных к их компетенции законодательством субъекта Российской Федерации».
Вторым направлением деятельности органов местного самоуправления в области ох-раны окружающей среды является обеспечение экологических прав граждан в ходе осуще-ствления отдельных видов экологически значимой деятельности. К числу таких видов деятельности следует отнести, например, градостроительную деятельность. Практика пра-вового регулирования участия органов местного самоуправления в данной деятельности по-шла двумя путями. Во-первых, в субъекте Российской Федерации принимаются градострои-тельные кодексы (например, в Алтайском крае, Мурманской области), в которых определя-ются полномочия органов местного самоуправления в решении различных вопросов, связан-ных с градостроительной деятельностью (включая и вопросы охраны окружающей среды). Во-вторых, в субъекте Российской Федерации принимаются отдельные разрозненные право-вые акты, включающие указанные выше положения.
Как правило, градостроительные кодексы субъектов Российской Федерации не уста-навливают экологических полномочий органов местного самоуправления как органа общей компетенции. Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предпо-лагается создание особых органов архитектуры и градостроительства муниципальных об-разований (местных органов архитектуры и градостроительства) (ч. 3 ст. 24). Такие орга-ны образуются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу, как правило, в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации и положениями, утверждаемыми органами местного самоуправления по согласованию с комитетом администрации субъекта Российской Федерации по архитектуре и градостроительству. Другими словами, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. определяет статус местных органов архитектуры и градостроительства как органов «двойного подчинения». Эту позицию восприняли законы отдельных субъектов Российской Федерации. Экологические полномочия местных органов архитектуры и градостроительства сведены к информированию населения о состоянии среды обитания и намерениях по ее изменению; согласованию размещения зеленых насаждений общего пользования; организации конкурсов на лучший проект по планировке и застройке поселения и отдельных его частей, его архитектурно-художественному оформлению, благоустройству и озеленению территории.
В тех же субъектах Российской Федерации, где аналогичные кодексы не приняты, от-дельные полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды при осуществлении градостроительной деятельности определены актами органов исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации. Например, в Волгоградской области предусмотрены следующие формы информирования граждан, их объединений и юридических лиц: а) теле- и радиосообщения, публикации в периодической печати; б) организация экспозиций иллюстративных материалов градостроительной документации; в) проведение общественных обсуждений градостроительной документации.
Общественные обсуждения проводятся на радио и телевидении, публикуются на стра-ницах общедоступной многотиражной периодической печати. Для предварительного озна-комления с градостроительной документацией могут устраиваться экспозиции иллюстративных материалов в виде стендов, размещаемых в наиболее посещаемых местах. Стенды с информацией о строящемся объекте устанавливаются в районе строительной площадки. Материалы для информирования готовят заказчики градостроительной документации, соответствующие структурные подразделения администраций муниципальных образований, в частности комитеты, управления и отделы архитектуры и градостроительства. Подготовка материалов для информирования граждан, их объединений и юридических лиц осуществляется за счет заказчика. Формы организации информирования граждан, их объединений и юридических лиц по каждому конкретному объекту градостроительной деятельности определяются главами администраций соответствующих муниципальных образований Волгоградской области.
Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обязаны рассматри-вать заявления граждан и их объединений, касающиеся вопросов градостроительной дея-тельности, затрагивающей их интересы, и в установленные сроки предоставляют им обосно-ванные ответы. Указанные заявления подлежат соответствующей регистрации. В предусмотренных законодательством случаях, органы местного самоуправления организуют проведение референдумов по вопросам в области градостроительства.
Не менее важным видом деятельности, к участию в осуществлении которого законы субъектов Российской Федерации привлекают органы местного самоуправления, является обращение с отходами производства и потребления. В отдельных законах таких субъектов Российской Федерации решены вопросы с терминологией по рассматриваемому вопросу, дана классификация отходов производства и потребления, установлен порядок обращения с указанными отходами. Например, в Законе Хабаровского края от 28 июля 1999 г. № 146 «Об отходах производства и потребления» перечисляются отходы бытовые, сельскохозяйствен-ные, медицинские и биологические.
 

 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по федеральному законодательству -1

Просмотров: 2 951
Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными и региональными законами, уставом муниципального образо-вания и договорами совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению дея-тельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности.
Классификацию природоохранных полномочий органов местного самоуправления можно проводить по различным основаниям. Так, Ю.С. Шемшученко классифицировал эко-логические полномочия местных Советов по объекту охраны на три группы. К первой из них относятся права и обязанности этих органов по охране окружающей среды как комплексного объекта; ко второй – права и обязанности по охране и рациональному использованию земли, ее недр, вод, атмосферного воздуха, лесов и животного мира; к третьей – права и обязанности по охране заповедных и иных особо охраняемых природных территорий и объектов.
А.К. Голиченков положил в основу классификации экологических полномочий мест-ных и, в частности, городских Советов четыре критерия: 1) по характеру полномочий они делятся на общие и специальные; 2) по органам общая компетенция распределяется между городским Советом (Совет в целом, управления и отделы, депутатские группы, депутаты) и городской администрацией, далее внутри этой классификации – 3) по функциям экологиче-ского управления для каждого из этих органов и, наконец, 4) специальная компетенция рас-сматривается по отношению к отдельным природным объектам или окружающей среде в целом.
На наш взгляд, в настоящее время классификация природоохранных полномочий орга-нов местного самоуправления выглядит следующим образом.
Во-первых, по видам нормативных правовых актов можно выделить полномочия по охране окружающей среды, определяемые законами и иными нормативными правовыми ак-тами Российской Федерации, ее субъектов, а также закрепляемые в нормативных правовых актах муниципальных образований.
Во-вторых, по видам муниципальных органов власти можно выделить полномочия представительных органов, исполнительных органов и главы муниципального образования, а также полномочия органов местного самоуправления специальной компетенции. В силу различия структур органов местного самоуправления в каждом муниципальном образовании существует свой набор таких органов. Распределение полномочий между этими органами также индивидуально.
В-третьих, по порядку закрепления полномочия органов местного самоуправления в природоохранной сфере можно разделить на собственные полномочия, государственные полномочия, которые переданы путем делегирования или наделения, а также полномочия, возникшие в результате заключения специальных договоров.
В-четвертых, по своему характеру экологические полномочия органов местного само-управления можно разделить на общие и специальные. Общие полномочия определяются правовыми актами трех видов: а) Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) ее субъектов; б) законами Российской Федерации и ее субъектов о местном само-управлении (далее - законодательством); в) уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. Особенность общих полномочий в том, что они могут реализовываться не только в природоохранной деятельности муниципальных органов, но и применительно к иным сферам деятельности. К таковым Конституция Российской Федера-ции относит управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 132). На основе конституционных положений, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также закрепляет ряд таких полномочий: принятие и изменения уставов муниципальных образова-ний, контроль за их соблюдением (ч. 2 ст. 6), принятие правовых актов по вопросам своего ведения (ч. 1 ст. 19), принятие планов и программ развития муниципального образования (ч. 3 ст. 15), управление местными финансами, решение других финансовых вопросов местного значения, организацию и содержание муниципальной информационной службы (ч. 2 ст. 6).
Некоторые из перечисленных правомочий органов местного самоуправления, являясь общими, часто могут выступать одновременно условием и средством реализации специаль-ных природоохранных полномочий. Таковым является, например, универсальное право при-нятия правовых актов.
Согласно ч. 3 ст. 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительному органу местного самоуправления принадлежит исключительное право принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом, а ст. 19 этого же закона предусматривает возможность органам местного самоуправления и должностным лицам принимать правовые акты. Указывается, что полномочия по изданию правовых актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
При этом не совсем понятна разница между «общеобязательными правилами по пред-метам ведения муниципального образования» и «правовыми актами». Первые вправе принимать только представительные органы местного самоуправления, вторые могут, по сути, принимать любые органы местного самоуправления и должностные лица, какие будут указаны в уставе муниципального образования. Поэтому нормативные правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления и должностными лицами, также являются «общеобязательными правилами по предметам ведения муниципального образования».
Указанное законодательное положение нуждается в изменении. В частности, следует установить предписание о том, что по предметам своего ведения представительные и испол-нительные органы местного самоуправления принимают нормативно-правовые акты. Нормативно-правовые акты исполнительных органов не должны противоречить нормативным актам представительных органов местного самоуправления. Если представительный орган местного самоуправления издает нормативный акт по регулированию отношений, которые ранее регулировались нормативным актом (актами) исполнительных органов местного самоуправления, последние обязаны отменить свой нормативный акт полностью либо в части, противоречащей нормативному акту представительного органа и привести свой правовой акт в соответствие с правовым актом представительного органа.
Общие полномочия муниципальных органов конкретизируются в перечне специальных экологических полномочий непосредственно в процессе осуществления природоохранной деятельности.
Специальные полномочия фиксируются как законодательством о местном самоуправ-лении, так и законодательством об охране окружающей среды, об охране атмосферного воз-духа, об охране и использовании животного мира, о земле, о недрах, лесным, водным зако-нодательством.
В-пятых, по предмету природоохранной деятельности органов местного самоуправ-ления, их полномочия можно разделить на четыре группы. В первую включаются полномо-чия по охране окружающей природной среды в целом (как комплексного объекта). Во вторую - по охране отдельных видов природных объектов. Третья группа включает пол-номочия по созданию особо охраняемых природных территорий и объектов местного значения. Четвертая группа включает полномочия по охране окружающей среды при осуще-ствлении различных видов деятельности (в сельском хозяйстве, градостроительстве, при обращении с бытовыми отходами и т.д.).
Общие положения о полномочиях органов местного самоуправления в области охра-ны окружающей среды как комплексного объекта закреплены в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды». Так, согласно п. 4 ч. 2 ст. 6 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного зна-чения относится комплексное социально-экономическое развитие муниципального образо-вания. Такое развитие предполагает, прежде всего, сбалансированное развитие экономики и экологии. В данном направлении могут утверждаться и реализовываться местные целевые программы, причем вопросы экологического развития могут содержаться в специальных разделах различных целевых программ или в программах, полностью посвященных экологическому развитию муниципального образования. Кроме того, в рамках деятельности по комплексному социально-экономическому развитию муниципального образования могут осуществляться муниципальные заказы, согласовываться формы участия общественных организаций экологической направленности в развитии муниципального образования.
 

 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по федеральному законодательству -2

Просмотров: 1 895
Экологическая экспертиза является одной из форм предупредительного контроля за со-стоянием окружающей среды. Относительно ее проведения Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» не содержит никаких положений, ограничиваясь указанием на то, что порядок проведения такой экспертизы устанавливается федеральным законом об экологической экспертизе (ч. 2 ст. 33).
В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» органы местного самоуправления могут инициировать организацию и проведе-ние общественной экологической экспертизы общественными объединениями, основным направлением деятельности которых, в соответствии с их уставами, является охрана окру-жающей среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспер-тизы, и которые зарегистрированы в установленном законодательством Российской Федера-ции порядке. Общественная экологическая экспертиза осуществляется лишь при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении. Осуществление такой регистрации, согласно ч. 2 ст. 23 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе», является обязанностью органов местного самоуправления.
В данном случае, норма закона закрепляет, на наш взгляд, «скрытое» наделение орга-нов местного самоуправления отдельным государственным полномочием, что следует из самой формулировки – государственная регистрация. По общему правилу, закрепленному ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом отдельными государственными полномочиями лишь при условии передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Норма же Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе» о госу-дарственной регистрации органами местного самоуправления заявлений общественных ор-ганизаций о проведении общественной экологической экспертизы не предусматривает пере-дачи таких средств.
Органы местного самоуправления в области экологической экспертизы имеют сле-дующие полномочия:
Во-первых, органы местного самоуправления вправе делегировать своих экспертов в качестве наблюдателей для участия в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы, причем не только по объектам, расположенным на своей территории, но и в случаях возможного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей;
Во-вторых, органы местного самоуправления вправе принимать и реализовывать в пределах своих полномочий решения по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций (объединений) и движений, информации об объектах экологической экспертизы. При этом органы местного самоуправления вправе устанавливать порядок проведения, например, общественных обсуждений в рамках предусмотренных актами субъектов Российской Федерации параметров. Под общественными обсуждениями следует понимать комплекс мероприятий, проводимых для информирования общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия. Однако реализация данного правомочия затруднена по причине отсутствия в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации четкого механизма проведения общественных обсуждений. Однако все-таки можно выделить отдельные случаи, когда результатам общественных обсуждений (в комплексе с другими материалами) придавалось юридическое значение. Например, в ходе рассмотрения на государственной экологической экспертизе проекта «Частичного технического перевооружения АОЗТ ШТФ «Маяк» с устройством технологической линии по производству мягкой ПУР пены (поролона) в с. Трубино Щелковского района Московской области» в перечне материалов, вынесенных на экспертизу, упоминается перечень общественных обсуждений проекта (п.54).
В-третьих, муниципальные органы власти вправе организовывать по требованию насе-ления проведение общественной экологической экспертизы, осуществляя ее финансирование полностью или частично. Данная деятельность реализуется посредством обращения в соответствующие общественные объединения, уполномоченные проводить общественную экологическую экспертизу.
В-четвертых, органы местного самоуправления обязаны информировать специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы о намечае-мой хозяйственной и иной деятельности на территории соответствующего муниципального образования, а также информировать органы прокуратуры, территориальные специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, органы государственной власти субъектов Российской Федерации о начале реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы. Такую информацию органы местного самоуправления могут получать в результате осуществления муниципального экологического контроля.
Для реализации указанных полномочий органы местного самоуправления вправе получать от соответствующих государственных органов необходимую информацию об объектах экологической экспертизы, реализация которых может оказывать воздействие на окружающую среду в пределах территории соответствующего муниципального образования, и о результатах проведения государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы, а также направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
В составе представляемых материалов для проведения государственной экологической экспертизы обязательно наличие положительного заключения и (или) документов согласова-ний органов местного самоуправления, а также материалов обсуждения объекта государст-венной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями, органи-зованных органами местного самоуправления. Пункт 4.9 «Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации» устанавливает, что органы местного самоуправления при участии заказчика и содействии заинтересованной общественности определяют порядок проведения общественных слушаний по планируемой и иной хозяйственной деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду и являющейся объектом экологической экспертизы.
Необходимо иметь в виду, что это требование закона нельзя отнести ко всем объектам государственной экологической экспертизы, перечисленным ст. 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. «Об экологической экспертизе». Так, при предоставлении на экспертизу проектов правовых актов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, проектов международных договоров указанные заключения и материалы не предоставляются. Таким образом, перечень материалов, которые должны предоставляться на государственную экологическую экспертизу, зависит от характера объекта экспертизы, хотя закон этого не оговаривает.
Полномочия по охране отдельных видов природных ресурсов на федеральном уров-не закреплены рядом отраслевых нормативных актов. К их числу относятся Земельный ко-декс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ, Федеральный закон от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 (в ред. от 3 марта 1995 г.) «О недрах», Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» и ряд других.
Главным природным ресурсом и главным компонентом, основной составляющей ок-ружающей среды является земля. Согласно ст. 9 Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как осно-ва жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Все земли Российской Федерации, независимо от форм собственности на них, состав-ляют единый земельный фонд страны, и именно государству принадлежит ведущая роль в обеспечении его надлежащего состояния. Поэтому Конституция Российской Федерации, фе-деральные законы не только определяют права и обязанности органов государственной вла-сти и местного самоуправления, но и налагают на всех землепользователей ряд обязанностей в области использования и охраны земель.
Муниципальные образования могут выступать в земельных отношениях в двух качест-вах: как регуляторы земельных отношений в отношении земель, находящихся под их юрис-дикцией на их территории (в этих случаях их акты имеют властный, административный ха-рактер), и как собственники земель, находящихся в их владении, пользовании и распоряже-нии (в этом случае они действуют на равных началах с иными участниками земельных от-ношений – физическими и юридическими лицами). В последнем случае на органы местного самоуправления как собственника земельных участков налагаются обязанности по организа-ции рационального использования и охраны земель.
 

Разное
Дополнительно

Счётчики
 

{tu5}
Карта сайта.. Статьи