Главная     |     Новости     |     Справка     |     Форум     |     Обратная связь     |     RSS 2.0
Навигация по сайту
Юридическое наследие
Дополнительно


Архив новостей
Октябрь 2013 (14)
Ноябрь 2010 (2)
Июль 2010 (1)
Июнь 2010 (1288)
Май 2010 (3392)
Анонсы статей
» Материалы за Май 2010 года » Страница 9



 

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды по федеральному законодательству -3

Просмотров: 3 610
При анализе положений Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняе-мых природных территориях» и Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» мы обнаружим, во-первых, серьезные противоречия между отдельными нормами в самом Федеральном законе от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местно-стях и курортах». Во-вторых, существуют определенные противоречия указанных законов между собой.
Так, согласно п. 6-7 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняе-мых природных территориях», особо охраняемые природные территории могут иметь феде-ральное, региональное или местное значение (см. также п. 3 ст. 31). Особо охраняемые при-родные территории местного значения являются собственностью муниципальных образова-ний и находятся в ведении органов местного самоуправления. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Такова позиция общего, но позднее принятого Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях».
Специальный Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресур-сах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», на первый взгляд, стоит на таких же позициях. Согласно п. 2 ст. 3 данного закона, курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Однако на этом логика Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных ле-чебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» заканчивается. К пол-номочиям органов местного самоуправления по регулированию отношений в области функ-ционирования, развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и при-родных лечебных ресурсов ст. 6 данного закона относит «представление в орган исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации предложения о признании территории ле-чебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения», однако в ч. 1 ст. 3 этого же закона право признания территории лечебно-оздоровительной местностью или ку-рортом местного значения закреплено за самими органами местного самоуправления и реа-лизуется оно в порядке, установленном правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относит определение формы и размеров платы за пользо-вание территориями курортов местного значения (ст. 5), утверждение положений об отдель-ных курортах местного значения, в которых определяются порядок и особенности функцио-нирования этих курортов (ч. 3 ст. 3), утверждение границ и режимов округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленных для лечебно-оздоровительных местностей и ку-рортов местного значения (ч. 2 ст. 16).
Однако, в ст. 1 данного закона курорт местного значения определяется как «освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, находящаяся в ведении органов местного самоуправления». Согласно же п. 3 ст. 3 Федераль-ного закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях» «управле-ние и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления». Соот-ветственно, если органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны определять формы и размеры платы за пользование территориями, которые находятся в ве-дении органов местного самоуправления, а также утверждать положения о курортах местно-го значения, утверждать границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения, ос-тается неясным, в чем же тогда проявляется «управление и контроль» органов местного са-моуправления? Не ясно и то, почему округ санитарной охраны вокруг лечебно-оздоровительной местности или курорта местного значения, порядок создания которой еще должен определить закон субъекта Российской Федерации, уже определен Федеральным за-коном от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»?
Согласно ст. 5 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ре-сурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», к полномочиям органа исполни-тельной власти субъекта РФ относится признание территории лечебно-оздоровительной ме-стностью или курортом регионального значения, а также установление границ и режима ок-ругов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов, имеющих региональное значение.
Органы местного самоуправления вправе направить представление в органы исполни-тельной власти субъекта Российской Федерации с предложением о признании территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом местного значения, однако среди пол-номочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации не предусмотрено соответствующего полномочия осуществлять это признание, равно как нет и полномочия устанавливать границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения. Этот вопрос должен быть решен законом субъекта Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 9 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», природные лечебные ресурсы находятся в государственной собственности – Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Таким образом, на особо охраняемых природных территориях мест-ного значения, находящихся в ведении и собственности местных органов расположены при-родные ресурсы (например, лечебные грязи), которые муниципальной собственностью не являются. Но тогда не ясно, зачем вообще создавать такую категорию особо охраняемых природных территорий местного значения, если соответствующих ресурсов не существует?
Можно выделить и ряд других, не менее сложных вопросов, на которые оба названных федеральных закона не дают ответа, и, соответственно, указанные законы нуждаются в со-вершенствовании. К тому же, на наш взгляд, нецелесообразным было принятие сначала спе-циального закона, каковым является Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», а затем общего - Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых природных территориях».
Наконец, к последней группе полномочий органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, предусмотренных федеральными законами, относится установление определенных требований в отдельных сферах деятельности человека. Рассмотрим указанные полномочия на примере четырех наиболее характерных сфер деятельности органов местного самоуправления: полномочия по охране окружающей среды в сельском хозяйстве, градостроительстве, энергетике и в сфере обращения с бытовыми отходами.
 

 

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов о природоохранной деятельности органов местного самоуправления -1

Просмотров: 1 574
В настоящий момент можно говорить о трехуровневой системе правового регулирова-ния отношений, складывающихся по поводу осуществления местного самоуправления, в том числе по поводу природоохранной деятельности его субъектов. Эта система включает в себя федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Качественно новая система законодательства в нашей стране стала формироваться по-сле принятия Конституции России 1993 г. Неотъемлемой составной частью этой системы является законодательство субъектов Российской Федерации. При этом федеральное законодательство и законодательство ее субъектов «рассматриваются не как простая сумма нормативных правовых актов, а как построенная по единым принципам и отвечающая единой цели система общефедеральных нормативных правовых актов».
Сегодня такая система находится лишь в стадии становления. Действующее законода-тельство фрагментарно, несогласованно и противоречиво, характеризуется пробельностью. Причинами этого является общее кризисное состояние государства, необходимость принятия законов в короткий промежуток времени, отсутствие четкого механизма реализации правовых норм по многим вопросам, непрофессионализм лиц, участвующих в законотворческом процессе и ряд других.
К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов Конституция России 1993 г. относит установление общих принципов организации местного самоуправления (п. «н» ч. 1 ст. 72), охрану окружающей среды, особо охраняемые природные территории (п. «д» ч. 1 ст. 72), а также законодательство об охране окружающей среды (п. «к» ч. 1 ст. 72). По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответст-вии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 2 ст. 76). Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке только федеральным центром или только субъектами Российской Федерации вопросов, составляющих его предмет. На основе этих конституционных положений развивается законодательство Российской Федерации и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности органов местного самоуправления.
Законодательное регулирование природоохранной деятельности органов местного са-моуправления заключается, прежде всего, в установлении их полномочий по реализации экологической функции в федеральных законах и законах субъекта Российской Федерации.
Юридическим выражением функций органов местного самоуправления является их компетенция, которая представляет собой закрепленную нормативными актами совокуп-ность прав и обязанностей органов местного самоуправления по предметам их ведения для осуществления функций местного самоуправления. Публичная сфера «предполагает со-единенность прав и обязанностей в формулу «полномочия» как правообязанность, которую нельзя не реализовать в публичных интересах».
Составить полное представление о полномочиях, принадлежащих органам местного самоуправления, в настоящее время представляется весьма затруднительным. Во-первых, не существует единого нормативно-правового акта, содержащего перечень прав и обязанностей, которыми наделены эти органы. Полномочия органов местного самоуправления определяются федеральным законодательством, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативно-правовыми актами. Таким образом, у каждого органа местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании существует индивидуальный набор таких полномочий. При этом необходимо учитывать, что полномочия органов местного самоуправления определяются нормативно-правовыми актами общего характера (Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований), нормативно-правовыми актами, посвященными исключительно организации местного самоуправления, а также нормативно-правовыми актами, регулирующими отношения в других сферах жизнедеятельности общества (образование, здравоохранение, охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов и т.д.).
Во-вторых, действующее в этой области законодательство весьма противоречиво и не-последовательно, не всегда отвечает требованиям юридической техники. Правовые акты слабо структурированы, недостаточно согласованны, существует множество юридических предписаний, дублирующих друг друга, а также попросту устаревших.
В-третьих, осуществление ряда полномочий муниципальными органами становится невозможным либо вследствие недостатка материально-финансовых ресурсов, либо в силу отсутствия квалифицированных кадров, а чаще всего имеют место оба указанных фактора.
Конституция Российской Федерации признает за населением и органами местного са-моуправления право самостоятельно в пределах своих полномочий решать вопросы местного значения (ст. ст.12, 130), указывает некоторые из таких вопросов, а также упоминает о праве решать «иные вопросы местного значения» (ч.1 ст.130, ч.1 ст.132). Кроме того, Основной закон содержит норму о том, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государству (ч.2 ст.132).
 

 

Законодательство Российской Федерации и ее субъектов о природоохранной деятельности органов местного самоуправления -2

Просмотров: 1 575
Законы субъектов Российской Федерации принимаются либо после принятия соответ-ствующего федерального закона, либо в опережающем порядке. В любом случае, законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов Российской Федерации, принятые по предме-там совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76 Консти-туции России).
В настоящее время в субъектах Российской Федерации сложилась весьма противоречи-вая практика нормотворчества. Такая ситуация, по мнению А.Н. Лебедева, возникла в силу отсутствия общепринятой в российской науке конституционного права и законодательстве концепции статуса субъекта Российской Федерации. В нынешних условиях усматривается наличие реального противоречия между динамикой социально-экологических отношений и статикой законодательства.
По сути, признание за субъектами права принимать законы по предметам совместного ведения и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования в субъектах, что выражается в возможности учитывать интересы субъекта Российской Федерации, его особенности природно-климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера.
Анализ законодательства субъектов показывает, что эта возможность далеко не всегда используется. В литературе, посвященной законотворческой деятельности субъектов Рос-сийской Федерации, отмечается, что зачастую эта деятельность выражается в дублировании федеральных законов, механическом копировании аналогичных законов других субъектов без учета специфики региона. Однако в таком законотворчестве нет необходимости. Эффек-тивность правового регулирования вряд ли улучшиться, если одни и те же положения содер-жаться в двух законах, пусть даже разного уровня. На проблему дублирования региональны-ми законами законов Российской Федерации обращали внимание не только ученые-теоретики, но и практики. Так, Глава Администрации Астраханской области А.П. Гужвин отмечал, что законы субъектов, воспроизводящие почти слово в слово федеральный закон, несмотря на формальные критерии, по своей сути таковыми не являются.
Следует согласиться с В.Н. Синюковым в том, что «для региональных правовых систем принципиальное значение имеют конфессиональные, национальные, природно-географические, местные ментальные источники». Иначе же принятие региональных законов бессмысленно.
Планы законотворческих работ субъектов не представляют собой единой концепции развития регионального законодательства, законы принимаются практически в бессистемном порядке. Необходим творческий подход к принятию законов субъектов Российской Федерации, базирующийся, прежде всего, на научной основе изучения комплексов общественных отношений в каждом регионе и признании действительной необходимости принятия того или иного регионального закона. Планирование при принятии законов является важнейшим условием эффективности их реализации. При этом в законодательстве следует учитывать объективные экономические факторы, существующий уровень экономического развития данного региона. В нормах права следует предусматривать лишь то, что реально выполнимо на данном этапе. Требуется также соответствие новых норм сложившейся социальной структуре, фактическим типичным социальным нормам и отношениям. Это не означает, однако, что нормы права должны лишь закреплять уже сложившиеся общественные отношения, они должны учитывать их, предписывать возможные изменения с целью дальнейшего совершенствования этих отношений. Точное соответствие нормативной базы состоянию общества следует признать совершенно недостаточным, потому что лишь в случае нацеленности законодательства на перспективу может реализовываться творческий потенциал правосознания. Здесь необходимо опережение, т.е. такая связь правосознания с общественным бытием, при которой «… происходит отражение не только данного состояния общества, но и тенденций его развития под углом зрения перспективы правового регулирования общественных отно-шений».
Научная основа принятия закона, содержащего экологические полномочия муници-пальных органов власти, предполагает изучение уровня состояния природной среды в муни-ципальном образовании, изучение возможностей органов местного самоуправления осуще-ствлять планируемые полномочия (организационного и финансово-экономического характе-ра), заинтересованность органов местного самоуправления и населения муниципального об-разования в осуществлении этих полномочий, сочетание этих полномочий с имеющимися у органов местного самоуправления прав и обязанностей, способы осуществления. Кроме того, необходим анализ практики реализации органами местного самоуправления своих полномочий в близких сферах общественных отношений (ее эффективность, объем).
Одним из направлений регионального законодательного регулирования природоохранной деятельности органов местного самоуправления могло бы стать принятие рекомендательных комплексных программ по оздоровлению окружающей среды в муниципальных образованиях, модельных нормативных актов, посвященных различным направлениям природоохранной деятельности муниципальных органов власти.
Конституция России закрепляет положение о том, что органы местного самоуправле-ния могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (в том числе и в природоохранной сфере) с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, причем реализация переданных полномочий подконтрольна государст-ву (ч. 2 ст. 132). Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уточняет это положение, указывая, в частности, на то, что передача соответствующих средств должна происходить одновременно с принятием такого рода законов, что такое наделение может осуществляться как федеральным законом, так и законом субъекта, а также то, что условия и порядок контроля за осуществлением переданных полномочий определяются соответствующими законами (ч. 4 ст. 6). На наш взгляд, необходимо более детальное законодательное закрепление процесса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Здесь уместно обратиться к теоретическим аспектам проблемы.
 

 

Органы местного самоуправления – субъекты природоохранной деятельности -1

Просмотров: 1 524
В действующем российском законодательстве природоохранная деятельность (охрана окружающей среды) определяется как «деятельность органов государственной власти Рос-сийской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, ор-ганов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юри-дических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной сре-ды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и лик-видацию ее последствий». Таким образом, в современных условиях носителем экологиче-ской функции признается не только государство, но и другие субъекты, в том числе органы местного самоуправления.
Природоохранная функция имманентно присуща местному самоуправлению: эффек-тивное местное самоуправление немыслимо без возможности удовлетворения населения му-ниципального образования в благоприятной окружающей природной среде.
Большинство российских исследователей вслед за Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера-ции» главным субъектом местного самоуправления называет население. Местное само-управление рассматривается как управленческая система, в которой субъект и объект управ-ления совпадают, управляющая система воздействует сама на себя. Первичными признаками самоуправления считаются самоорганизация, самодеятельность, саморегулирование и само-контроль, социальным признаком является всеобщее участие граждан в управлении.
В реальности главным субъектом местного самоуправления население может быть признано лишь условно. Его участие ограничивается выборами глав муниципальных образований, представительных органов местного самоуправления и других выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Такие демократические институты как референдум, народная правотворческая инициатива, собрания (сходы) граждан, территориальное общественное самоуправление пока развиты не в полной мере. И тому есть причины.
На данном этапе развития российской государственности, учитывая глубокий социаль-но-экономический кризис, низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчужде-ние населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граж-дан к непосредственному осуществлению местного самоуправления представляется затруд-нительным. Сегодня отдельный гражданин озабочен вопросами улучшения своего благопо-лучия, а некоторые категории населения вообще находятся за чертой бедности. «К само-управлению стремятся зажиточные, экономически независимые граждане», а «нищие и обез-доленные стремятся к опеке» .
Основным элементом системы местного самоуправления, осуществляющим повсе-дневную деятельность по реализации функций местного самоуправления, фактически явля-ются органы местного самоуправления. Их создание в муниципальном образовании «являет-ся непременным условием надлежащего функционирования указанной системы и обуслов-лено объективной необходимостью, а не только требованиями законодательства». Термин «местное самоуправление» носит во многом прикладной теоретико-идеологический характер и формально допускает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. Идея самоуправления предполагает не равное (и, разумеется, не принудительное) распределение между всеми жителями муниципального образования определенных функций, а доступность для всякого в любое время вступить в процесс социального управления и выйти из него. Процесс управления, однако, должен происходить непрерывно, он требует определенных профессиональных качеств, в силу чего необходимы специальные органы, его осуществляющие. Как справедливо замечает американский профессор В. Остром, «голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей».
В силу этого возникает необходимость в исследовании понятия и сущности органов местного самоуправления как субъектов, реализующих экологическую функцию местного самоуправления, а также места этих органов среди иных субъектов, осуществляющих приро-доохранную деятельность на местном уровне.
По поводу определения органа местного самоуправления в юридической науке есть несколько точек зрения. Так, Г.В. Барабашев отмечает, что муниципальные учреждения представляют собой относительно децентрализованный элемент государственной организации, включающий начала демократизма. Среди признаков муниципальных органов он выделяет локально-управленческий характер этих органов, их организационную и функциональную самостоятельность. Организационная обособленность муниципальных учреждений от прочих звеньев государственного аппарата выражается в том, что во главе каждой муниципальной единицы должен стоять орган либо непосредственно избираемый населением, либо производный от других муниципальных органов. В качестве такого органа в ряде случаев выступает собрание избирателей. В отличие от них прочие органы государственного управления на местах назначаются сверху и действуют в качестве местных агентов правительства. Они отгорожены в самой своей организационной основе от населения и олицетворяют централизм в государственном управлении, доведенный до самого основания государственной пирамиды.
О.Е. Кутафин под органами местного самоуправления понимает «органы местных са-моуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед кото-рыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий». В от-личие от Г.В. Барабашева, он считает, что органы местного самоуправления не являются со-ставной частью государственного механизма управления. По его мнению, органы местного самоуправления – это способ организации и осуществления власти на местах, который обес-печивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни.
Указанные определения, на наш взгляд, не содержат всех основных признаков органа местного самоуправления. В этом отношении более удачным можно признать определение М.Н. Козюка. Под органом местного самоуправления он понимает «созданный в порядке, установленном уставом муниципального образования, элемент (звено) системы местного управления, состоящий из коллектива муниципальных служащих (должностного лица), вы-полняющих задачи по решению вопросов местного значения, обладающий организационной обособленностью, собственной компетенцией и полномочиями».
В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации мест-ного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что «органы местного само-управления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти» (ч.1 ст.1). Та-ким образом, вместо определения закон дает только перечень муниципальных органов с не-сколькими признаками их видового отличия. Недостаток такого перечня в том, что он при-близителен, о чем свидетельствует сама словесная формула с элементом «и другие». Это не дает четкого представления о том, что такое «орган местного самоуправления».
В силу законодательного отделения органов местного самоуправления от системы ор-ганов государственной власти возникает вопрос: в чем принципиальная разница между органом местного самоуправления и органом государственной власти.
В научной литературе понятия «орган государственной власти» и «государственный орган» используются равнозначно. Под государственным органом понимается «юридически оформленная, организационно и хозяйственно обособленная часть государственного меха-низма, состоящая из государственных служащих, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для осуществления в пределах своей компетенции определенных задач и функций государства». Можно выделить сле-дующие основные признаки органов государственной власти: они формируются по воле го-сударства и осуществляют свои функции от имени государства; выполняют строго опреде-ленные, установленные в законодательном порядке виды и формы деятельности; имеют юридически закрепленные организационную структуру, территориальный масштаб деятель-ности; наделены полномочиями государственно-властного характера.
Анализируя правовой статус органов местного самоуправления, можно сделать сле-дующие выводы. Органы местного самоуправления также формируются по воле государства. Об этом свидетельствует, например, предписание Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что «наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным» (ч.2 ст.14). Сферы и формы деятельности органов местного самоуправления определены в Конституции России 1993 г. (ст.132), Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.6), ряде иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления имеют собственную организационную структуру, которая юридически закрепляется в уставах муниципальных образований либо в положениях об этих органах. Деятельность органов местного самоуправления осуществляется в строго определенных границах муниципальных образований, которые являются неотъемлемой территорией Российской Федерации.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предоставляет органам местного самоуправления и ряд полномочий государственно-властного характера. К таковым можно отнести право представительного органа местного самоуправления принимать общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования, установление местных налогов и сбо-ров, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью и др. (ч. 3 ст. 15). Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправ-ления по вопросам своего ведения принимают правовые акты (ч. 1 ст. 19). Перечисленные полномочия, безусловно, имеют властный характер, поскольку решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также гражданами (ч. 1 ст. 44). Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих решений влечет юридическую ответственность в соответствии с действующим законодательством (ч. 3 ст. 44). Сами же решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами их принявшими, либо признаны недействительными в судебном порядке (ч. 2 ст. 44).
 

 

Органы местного самоуправления – субъекты природоохранной деятельности -2

Просмотров: 2 202
В связи с этим, в соответствующем федеральном законе необходимо закрепить поло-жение, согласно которому глава муниципального образования возглавляет исполнительно-распорядительную деятельность в муниципальном образовании, а также представляет муни-ципальное образование во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями, а также с органами государственной власти, населением и иными субъектами правоотноше-ний.
Кроме того, упомянутый закон не детализирует положение о подотчетности главы му-ниципального образования представительному органу местного самоуправления. Такой кон-троль может реализовываться, например, в форме отчета главы муниципального образования перед депутатами представительного органа. Отчет может быть ежегодным, ежеквартальным, или отчетом о деятельности в конкретной сфере по предметам ведения муниципального образования (например, отчет об исполнении бюджета, о состоянии жилищно-коммунального хозяйства, о деятельности исполнительного органа в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, о ходе исполнения плана социально-экономического развития муниципального образования и т.п.). В случае негативной оценки такого отчета может последовать постановка вопроса о досрочном прекращении полномочий главы муниципального образования или предупреждение главы муниципального образования о возможном применении к нему этой меры.
Деятельность главы муниципального образования тесно связана с системой исполни-тельного аппарата местного самоуправления. Создание исполнительных органов местного самоуправления является исключительной прерогативой населения муниципального образо-вания. Субъекты Российской Федерации своими законами не вправе закрепить обязатель-ность наличия исполнительных органов местного самоуправления, хотя такие попытки встречаются.
Деятельность по исполнению нормативно-правовых актов представительного органа местного самоуправления может осуществляться либо специально создаваемыми органами – исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления, либо структурными подразделениями самого представительного органа. В любом случае создание таких структур обусловлено объективными потребностями управления общественной системой на муниципальном уровне. Имея разные наименования, структуру, порядок формирования, они выполняют одну и ту же общую функцию: обеспечивают исполнение решений населения, представительного органа местного самоуправления, а также реализацию действующего законодательства Российской Федерации.
Законодательство не содержит определения исполнительного органа местного само-управления. Е.А. Незнамова предлагает определять его как «орган управления общей компе-тенции, формирующийся на основе положений законодательства субъектов Российской Фе-дерации и уставов муниципальных образований, организующий исполнение решений пред-ставительного органа местного самоуправления и осуществляющий исполнительно-распорядительную деятельность на территории муниципального образования в финансово-экономической и хозяйственной сфере, в сферах социально-культурного развития, охраны общественного порядка и обеспечения прав и законных интересов населения».
В данном определении не предусмотрено возможности существования исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции, что на наш взгляд является некоторым упущением. Необходимость в их формировании должно опреде-лять население муниципального образования. Такими органами могут стать, например, му-ниципальные органы охраны общественного порядка либо иные органы.
В большинстве муниципальных образований, как правило, не образуются самостоя-тельные исполнительные органы специальной компетенции. Деятельность в различных сфе-рах муниципального хозяйства осуществляется структурными подразделениями исполни-тельно-распорядительного органа общей компетенции или должностными лицами. Орган и структурное подразделение при этом различаются в зависимости от наличия права принятия самостоятельных юридически значимых решений по вопросам, относящимся к компетенции органов местного самоуправления.
В этой связи во многих случаях местные администрации не могут рассматриваться как органы местного самоуправления, так как решения принимаются не самой администрацией, а должностным лицом (главой муниципального образования, являющегося одновременно главой администрации). Администрация при этом является аппаратом управления, обеспе-чивающим исполнение полномочий высшего должностного лица муниципального образования. Только в случае, если администрация принимает решения в коллегиальном порядке, ее можно считать исполнительным органом местного самоуправления.
Структуру исполнительного органа определяет либо его руководитель единолично, ли-бо по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Обычно руко-водитель исполнительного органа имеет заместителей в сфере финансово-экономической деятельности; в сфере коммунально-бытового обслуживания, в сфере социальной политики и др. В структуру исполнительного органа местного самоуправления, в зависимости от уровня муниципального образования, входят различные подразделения отраслевого и функционального назначения: отделы, управления, комитеты (социальной и экономический политики, образования, здравоохранения, культуры, экологии т.д.).
Экологическими проблемами в городских и районных муниципальных образованиях занимается либо специальная экологическая служба, входящая в состав местной админист-рации, либо различные подразделения исполнительного органа, осуществляющие управле-ние в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие вопросы охраны окру-жающей среды в комплексе с другими.
В научной литературе высказывалось мнение о том, что в структуре местных админи-страций сельских территорий также необходимо создать специальные службы, ответствен-ные за рациональное использование природных ресурсов и охрану окружающей среды на сельской территории, которые помимо решения этих задач возьмут на себя еще функции по заключению договоров на комплексное природопользование с сельскохозяйственными орга-низациями. В функции таких экологических служб должны входить: управление и контроль в области использования и охраны природных ресурсов (земля, ее недра, воды, раститель-ность, воздух и животный мир) со стороны участников аграрного производства, а также ко-ординация деятельности экологических подразделений сельскохозяйственных организаций. Таким образом, названной экологической службе должны быть присущи контрольные, координационные, консультативные и иные функции.
Представляется, что возможность создания специальных экологических служб в систе-ме органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муници-пальном образовании, так и от наличия необходимых финансово-экономических ресурсов в этих образованиях.
Функции экологической службы на муниципальном уровне могли бы осуществлять и специализированные межмуниципальные службы, формируемые несколькими муниципаль-ными образованиями по договоренности. Ведь «три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех комму-нах». Этот вариант будет приемлем в случае «экологического районирования», с учетом экологических особенностей региона. Поскольку в России уровень местного самоуправления четко не определен, предполагается существование одних муниципальных образований в границах территории других, целесообразность их создания должна определяться в каждом конкретном случае.
В настоящий момент существует несколько способов осуществления экологического управления в городах. Во-первых, могут создаваться территориальные подразделения специ-ально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды - городские (межтерриториальные) комитеты прямого (вышестоящему комитету) или двойного подчинения. Во-вторых, формируются природоохранные подразделения городской администрации, т.е. органа местного самоуправления. В-третьих, указанные способы используются параллельно. При этом не наблюдается четкого разделения полномочий этих органов, не прописаны вопросы их взаимодействия.
При формировании таких органов порой происходит нарушение федерального законо-дательства. Так в 1996 г. председателем Новосибирского областного комитета охраны окру-жающей среды и природных ресурсов и мэром г. Новосибирска утвержден Новосибирский городской комитет охраны окружающей среды и природных ресурсов. Согласно Положению об этом органе данный городской комитет является органом мэрии г. Новосибирска и Новосибирского областного комитета охраны окружающей среды. Таким образом, данная структура подчиняется в своей деятельности одновременно органу местного самоуправления общей компетенции и государственному органу субъекта Российской Федерации. Это противоречит ч. 5 ст. 14 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в частности предписанию о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а также ч. 3 ст. 17 данного закона, согласно которой образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.
Градостроительным кодексом Российской Федерации от 7 мая 1998 г. предполагается создание особых органов архитектуры и градостроительства муниципальных образований (местных органов архитектуры и градостроительства) (ч. 3 ст. 24). Такие органы образу-ются по решению органов местного самоуправления и организуют свою работу в соответст-вии с уставами муниципальных образований.
Осмысление социальной роли органов местного самоуправления как субъектов приро-доохранной деятельности требует определения места, которое они занимают в совокупности других таких субъектов.
В самом общем виде всех субъектов, участвующих в природоохранной деятельности на местном уровне, можно разделить на тех, кто обладает постоянными полномочиями государственно-властного характера в области охраны окружающей среды и тех, кто не имеет таковых (или временно наделяется ими). К последним относятся гражданин (группа граждан), общественные и иные некоммерческие объединения, юридические лица.
Международное законодательство в области охраны окружающей среды рассматривает участие граждан в осуществлении природоохранной деятельности в качестве одного из пер-спективных направлений повышения эффективности этой деятельности. В Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, принятом в Хельсинки 1 авгу-ста 1975 г., отмечается, что «успех всякой политики в области окружающей среды предпола-гает, чтобы все категории населения и общественные силы, сознавая свою ответственность, содействовали охране и улучшению окружающей среды, что вызывает необходимость по-стоянной и углубленной просветительской работы». Согласно Принципу 10 Декларации по окружающей среде и развитию, принятой в Рио-де-Жанейро 14 июня 1992 г., экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне .
 

 

Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления -1

Просмотров: 1 319
Функция любого социального организма отражает вовне его сущность, специфические свойства, присущие функционирующему объекту, а также закономерности его развития.
Понятие «функция» в науке употребляется в различных смыслах. Оно означает либо способность к деятельности, либо саму деятельность, зависимость одной величины от дру-гой, задачу, компетенцию, значение, роль и т.д. В математике, физике, например, под функ-цией понимается зависимость одной переменной величины от другой; в биологии это специфическая деятельность органа или организма; в кибернетике и некоторых других науках – направление действия какой-либо системы.
Термин «функция», таким образом, приложим ко всем без исключения динамическим структурам, что обусловлено многогранностью выраженных им отношений, а также специ-фикой познавательных задач тех наук, в которых он используется. Так или иначе, но в боль-шинстве случаев с функцией связывается направленное, избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды.
Категория «функции местного самоуправления», будучи относительно новой для оте-чественной науки, представляется малоизученным, требующим научного осмысления поня-тием. Не ставя в качестве задачи детального исследования этого понятия, остановимся лишь на самых общих моментах в его определении.
Большинство ученых под функциями местного самоуправления (как социально-правового института) понимают основные направления муниципальной деятельности, обу-словленные его природой, задачами и целями.
Таким образом, изучение сущности и содержания функций местного самоуправления в целом, и природоохранной (экологической) функции, в частности, необходимо начать с во-проса о том, что представляет собой местное самоуправление, каковы его особенности, пре-допределяющие специфику функционального назначения данного социально-правового ин-ститута.
Современная российская модель местного самоуправления формируется в соответствии с концепцией, установленной Конституцией Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. В ст. 12 этого документа впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», а в ст. 130 определено, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.
Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело к фактическому закреплению в Конституции Российской Федерации 1993 г. концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления. Российская формула местного самоуправления, не являясь последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.
С целью адекватной оценки роли местного самоуправления в государственном меха-низме и анализа взаимоотношений отдельных институтов, функционирующих на местном уровне, необходимо разобраться в соотношении понятий «государственное управление», «территориальное государственное управление», «местное управление» и «местное само-управление». Государственное управление выступает, на наш взгляд, в качестве общего по-нятия по отношению ко всем другим перечисленным понятиям. Территориальное государст-венное управление характеризует взаимоотношение государства с территориальными струк-турами внутри этого государства. В зависимости от формы государственного устройства территориальное управление в унитарных и федеративных государствах, государствах со смешанными формами государственного устройства будет различаться. Однако, независимо от формы государственного устройства, территориальное государственное управление включает в себя местное управление (местное государственное управление), отражающее специфику взаимоотношений государства в целом и его региональных структур с админист-ративно-территориальными единицами, находящимися на самом низшем уровне.
Отечественные исследователи зачастую пытаются противопоставить понятия «местное управление» и «местное самоуправление». При этом местное управление понимается как государственное управление на местном уровне, которое выражается в деятельности орга-нов, назначаемых из центра и представляющих государственную администрацию на местах, а местное самоуправление - как деятельность местных представительных органов. Некор-ректность подобного подхода доказывает практика, например, Великобритании и ряда дру-гих стран, где отсутствуют назначаемые сверху представители центра на местах. Получается, что здесь отсутствует местное управление как таковое, хотя именно этот термин используется и в законодательстве, и в работах отдельных исследователей.
 

 

Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления -2

Просмотров: 1 492
Градация интересов общества по различным уровням в соответствии с их характером и значимостью призвана обеспечить всестороннее и полное выражение этих интересов. Как справедливо отмечает А.В. Кряжков, такая система позволяет создать прочный фундамент, гарантирующий единство общества по наиболее важным вопросам его жизни, и вместе с тем, сохранение и развитие всего многообразия соединенных в нем культур и традиций, удовлетворение различных потребностей их носителей.
Впервые категория «публичный интерес» в отечественной правовой литературе было глубоко исследовано Ю.А. Тихомировым. Он определяет публичный интерес как «признан-ный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития». Один из аспектов проявления сущности местного самоуправления как раз и видится в способности быть выразителем ин-тересов всей первичной социально-территориальной общности.
Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования пред-полагает осуществление всех экономических, социальных и экологических процессов на местном уровне в их неразрывном сочетании.
Существенным недостатком законодательства о местном самоуправлении, который по-рождает нечеткое понимание сущности этого института, на наш взгляд, является то, что ни в Конституции России 1993 г., ни в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не указана цель местного самоуправления. Установление такой цели и могло бы явиться гарантией учета интересов населения муниципального образования. Под целью любого явления понимают то, к чему надо стремиться, что надо осуществлять. Цель – это идеальное представление результатов определенной деятельности. Любая управленческая деятельность является целенаправленной, призванной добиться определенных результатов. Очевидно, что качество работы субъектов местного самоуправления и ее конечная результативность зависят от обоснованности поставленной цели, от правильного соизмерения цели и средств ее достижения. Ошибочно выдвинутая цель не даст социально значимого эффекта.
Представляется, что целью местного самоуправления могло бы быть улучшение бла-гополучия населения муниципального образования, т.е. стремление к созданию всех ус-ловий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на данной террито-рии.
Соответственно, сущность местного самоуправления видится в децентрализации го-сударственного управления, выраженной в привлечении к управленческому процессу не-посредственно граждан и (или) их органов, для согласования государственных интересов с интересами территорий, на которых эти граждане проживают, и обеспечения ком-плексного социально-экономического развития этих территорий с целью создания всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека.
Таким образом, функции местного самоуправления фактически производны от функ-ций государства.
К основным признакам функций местного самоуправления можно отнести следующие. Во-первых, функция местного самоуправления всегда вытекает из его сущности и назначе-ния. Во-вторых, она характеризует собой направленность деятельности субъектов местного самоуправления, потребность в осуществлении которой порождает существование местного самоуправления как социального явления. В-третьих, функция местного самоуправления отражает его наиболее существенные черты и направлена на решение его основных задач. В-четвертых, она отличается постоянством, что показывает непрерывность, длительность ее действия.
При этом направленность деятельности субъектов местного самоуправления нельзя отождествлять с самой деятельностью этих субъектов. Как справедливо отмечает В.А. Юсу-пов, необходимо разделять два понятия: «функция управления» и «осуществление (реализа-ция) функции управления», причем «под функцией управления в общественных системах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланиро-ванных) результатов», а понятие «осуществление (реализация) функции управления» обо-значает целенаправленную деятельность органа управления, которая осуществляется в дан-ный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент сис-темы) или группу объектов».
На основе сказанного под функциями местного самоуправления мы понимаем закре-пленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанно-сти осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании.
В.И. Фадеев выделяет шесть основных функций местного самоуправления: 1) обеспе-чение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муници-пальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспече-ние комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удов-летворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и дру-гих жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами.
Другие авторы выделяют социально-целевые функции местного самоуправления (ос-новные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и соци-ально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Перечень социально-целевых функций, предлагаемый ими, полностью совпадает с перечнем функций местного самоуправления, данным В.И. Фадеевым. К социально-организационным функциям местного самоуправления относят: 1) сбор и анализ информации; 2) выработку и принятие управленческого решения; 3) организацию; 4) регулирование; 5) координацию; 6) контроль.
Такая позиция, на наш взгляд, не является бесспорной. «Обеспечение участия населе-ния в решении вопросов местного значения» представляет собой один из принципов местного самоуправления. Этот принцип, наряду с другими принципами, пронизывает все его функции, оказывает активное воздействие на их развитие, лежит в основе выполнения каждой из них.
Перечисленные в качестве «социально-организационных» функций местного само-управления процессуальные действия являются стадиями любой управленческой деятельно-сти, т.е. этапами реализации практически любой функции местного самоуправления.
Кроме того, авторы приведенных классификаций не указывают критерии выделения перечисленных функций.
В качестве общего критерия разделения функций местного самоуправления можно выделить специфику объекта муниципального воздействия, особенности тех обществен-ных отношений, на которые воздействуют субъекты местного самоуправления в процессе своей деятельности.
Исходя из указанного критерия, можно выделить следующие функции местного само-управления в Российской Федерации: экономическую, социальную, экологическую (приро-доохранную), функцию содействия развитию культуры и образования (культурно-воспитательную), функцию охраны общественного порядка.
Функции местного самоуправления, несмотря на определенное сходство с функциями государства, будут отличаться от последних по своему внутреннему содержанию и формам реализации.
Наличие экологической функции в числе функций местного самоуправления обуслов-лено указанными выше целью местного самоуправления и его задачами.
Одним из условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на тер-ритории муниципального образования, является обеспечение благоприятного качества окру-жающей среды. Это и достигается в результате реализации экологической функции (приро-доохранной деятельности) субъектов местного самоуправления.
Поселения определяют непосредственную среду жизнедеятельности каждого человека, в пределах которой они выявляют и стремятся к удовлетворению своих повседневных по-требностей. Специфические социально-экономические и природные условия поселения по-рождают общие экономические и экологические интересы людей, в результате чего склады-вается соответствующая социально-территориальная общность.
Важнейшей задачей субъектов местного самоуправления и является поиск оптимально-го соотношения экономических и экологических интересов населения муниципального образования. При этом деятельность субъектов местного самоуправления не должна противоречить общегосударственным интересам и общегосударственной политике.
Государственный интерес в обеспечении надлежащего качества окружающей среды выражается посредством установления определенных нормативов и стандартов правомерно-го поведения в сфере взаимодействия общества и природы. Среди них ведущая роль, безус-ловно, принадлежит закрепленным Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» нормативам качества окружающей среды (ПДК, ПДУ и т.д.), а также производственно-хозяйственным нормативам (ПДВ), устанавливаемым для субъектов, осуществляющих в ходе хозяйственной деятельности вредное воздействие на окружающую среду. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать иные нормативы вместо указанных в федеральных и региональных законах и подзаконных актах. Однако, исходя из конкретных местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) они могут создавать дополнительные гарантии реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать, например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы государственной власти Российской Федерации о придании территории города (района) статуса экологически неблагоприятной территории с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.
 

 

Понятие природоохранной (экологической) функции местного самоуправления -3

Просмотров: 2 209
Под воздействием человеческой деятельности в большей или меньшей степени измене-на вся природа. Доля биосферы, не включенная в активную деятельность человека, весьма мала и ограничивается, в основном, труднодоступными районами планеты, что является в значительной мере следствием традиционного отношения к природе как к ресурсу, предна-значенному для переработки. В силу этого обстоятельства и стал применяться термин «ок-ружающая среда» как более широкий по отношению к термину «природа».
Словосочетание «окружающая среда» определяется как окружающая обстановка - лю-бые вещи, явления и люди, кого-либо окружающие. В таком значении оно мало подходило для характеристики экологических отношений. Поэтому в иностранной юридической лексике (при активном участии юристов) ему стали придавать новое значение, несколько отличное от оригинального, с упором на природную среду, то есть для характеристики взаимосвязи между обществом и природой. Именно в таком качестве понятие «окружающая среда» используется в международном законодательстве.
В тоже время, в национальном законодательстве некоторых государств понятием ок-ружающей среды охватываются также условия быта человека и иные объекты искусственно-го происхождения. В США, например, составной частью законодательства об окружающей среде является регулирование охраны исторических мест.
В нашей стране развитие терминологии происходило преимущественно другим путем – через расширение содержания единого понятия «охрана природы». В правовых актах советского периода термин «охрана природы» охватывал своим содержанием все стороны природоохранной деятельности – охрану памятников природы, природных ресурсов и природы в целом как среды жизни.
После политико-экономических преобразований 80-90 гг. ХХ в. в 1991 г. появился За-кон РСФСР, который был назван «Об охране окружающей природной среды». Таким обра-зом, в отличие от общепризнанного за рубежом термина «окружающая среда», российское законодательство добавляло в него слово «природная» для того, чтобы подчеркнуть относи-мость понятия «окружающая среда» именно к природе.
Однако уже Конституция Российской Федерации 1993 г. в ст. 42 закрепляет право каж-дого «на благоприятную окружающую среду». Это связано с тем обстоятельством, что наше национальное законодательство стало ориентироваться на общепризнанные международные стандарты.
Вместе с тем, процесс унификации российского законодательства с нормами междуна-родного права происходит непоследовательно. Наряду с термином «окружающая среда» употребляется термин «окружающая природная среда» и «природа», причем по смыслу рос-сийского права данные понятия тождественны.
Так, ст. 58 Конституции Российской Федерации устанавливает обязанность каждого «сохранять природу и окружающую среду». Однако в других статьях Конституции термин «природа» не упомянут. В ст. 72 указанного документа говорится о том, «в совместном веде-нии Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: …охрана окру-жающей среды; …законодательство об охране окружающей среды». Конституционное право на благоприятную окружающую среду подразумевается именно как право на благоприятную природную среду, поскольку в ст. 42 Конституции России речь идет о возмещении ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, что позволяет говорить о том, что это право экологического характера.
Принятый 10 января 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» также употребляет признанное в международном законодательстве понятие «окружающая среда». Под окружающей средой в законе понимается «совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов». В тоже время объектом охраны по смыслу закона так называемые «антропогенные объекты» не являются. Так, понятие «благоприятная окружающая среда» законом определяется как «окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов», а в качестве синонима понятия «охрана окружающей среды» данный закон использует термин «природоохранная деятельность» (ст. 1). Таким образом, указанный закон внутренне противоречив.
На наш взгляд, в российском законодательстве должно употребляться единое понятие – «окружающая природная среда». Термин «окружающая природная среда» представляется более предпочтительным, поскольку он не предполагает расширительного толкования.
Объектами, входящими в содержание данного понятия, являются «естественные, мо-дифицированные, трансформированные экологические системы» . В данном случае под естественными системами понимаются системы, сохранившиеся в той или иной степени от воздействия человека. В первозданном виде их можно встретить в природных заповедниках (резерватах). Под модифицированными понимаются системы, измененные в процессе эко-номической и иной преобразовательной деятельности общества. Трансформированными яв-ляются естественные структуры, преобразованные человеком для удовлетворения своих хо-зяйственных и культурно-оздоровительных потребностей.
Таким образом, объекты охраны окружающей природной среды отличаются тремя при-знаками: а) естественным происхождением; б) состоянием в цепи экологической системы природы; в) выполнением жизнеобеспечительных функций, которые определяют их соци-ально-экологическую ценность. Признак естественного происхождения объектов, в отличие от социальной ценности означает, что у них отсутствует стоимость в смысле затрат об-щественно-необходимого труда, невосстановимости и невоспроизводимости отдельных компонентов природы человеком, необратимости изменений, производимых человеком в природной среде. Второй признак объектов охраны - экологическая взаимосвязь с окружающей природной средой, позволяющая им функционировать в составе естественных экосистем, которые и обеспечивают качество среды обитания. Этот признак позволяет разграничить объекты охраны природы от тех компонентов природной среды, которые по воле человека вышли из механизма природы и перешли из естественного в социальный мир, где действуют другие закономерности развития (звери в зоопарке). Третий признак проявляется в способности объекта охраны природы осуществлять экологические, экономические и культурно-оздоровительные функции.
В действующем российском законодательстве термин «окружающая среда» использу-ется в том же контексте, что и «окружающая природная среда», т.е. в содержание понятия «окружающая среда» включаются именно экологические системы различного рода (объекты, имеющие экологические связи с природой), а не антропогенные объекты.
 

 

ВВЕДЕНИЕ

Просмотров: 1 846
Весьма актуальными в настоящее время являются проблемы повышения эффективно-сти воздействия государства на различные сферы жизни общества. Это обусловило появле-ние новых политико-правовых институтов, к числу которых относится и институт местного самоуправления. Эффективность его деятельности во многом зависит от правильного пони-мания сущности местного самоуправления и его места во всей системе управления общест-вом.
Проблемам становления местного самоуправления в современной юридической лите-ратуре уделяется большое внимание. Однако, на наш взгляд, далеко не все вопросы органи-зации и деятельности муниципальных органов власти исследованы достаточно полно. Отсутствие четкой теоретической концепции местного самоуправления проявляется и в действующем законодательстве. Необоснованно противопоставив муниципальные органы власти государству, закон не сформулировал цель местного самоуправления, а, следовательно, не раскрыл смысл его создания. В свою очередь, это вызывает трудности в закреплении правового статуса органов местного самоуправления, определении их места в общей системе управления государством, а также детальных полномочий в различных сферах общественных отношений.
Существующий на федеральном и региональном уровне нормативный материал по-священ общим положениям о местном самоуправлении и практически не содержит разгра-ничения компетенции между органами местного самоуправления и органами государствен-ной власти. Формально выделяя некие «вопросы местного значения», российское законода-тельство все же не смогло провести четкого разделения этих вопросов и вопросов, решение которых является прерогативой государства. Детальное рассмотрение предметов ведения органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что аналогичные предметы ведения присущи государственным органам. К таковым относится, в частности, охрана окружающей среды.
 

 

Скандинавская система

Просмотров: 1 266
Исторически государственное строительство в Скандинавских странах тесно связано с датской традицией: вхождение в состав единого государства, до конца XV в., территориальная близость, культурное и языковое родство сыграли в этом немалую роль. Даже после рубежа XVII-XVIII вв., когда политическое доминирование в регионе перешло к Швеции, влияние Дании уменьшилось лишь незначительно. Это влияние сказалось и на организации местного самоуправления, обладающего в Дании и скандинавских странах значительным числом близких черт, отличающих их от других европейских государств.
Для стран скандинавской системы характерна большая самостоятельность органов местного самоуправления в оперативных вопросах, и одновременно крайне незначительные правовые гарантии, что позволило многим исследователям сблизить скандинавские страны с Великобританией. Однако, в отличие от британской модели, местная власть в этих странах значительно больше интегрирована в государственный механизм, что проявляется и в доминирующих тенденциях: если в Соединенном Королевстве присутствие государственных органов на местном уровне усиливается, то в королевствах Датском, Шведском и Норвежском наоборот, государство уменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления.
Однако внутри региона существуют значительные различия между странами. Мы рассмотрим только датский пример, своего рода архетип скандинавского муниципализма.
Королевство Дания
Как и в других континентальных европейских странах, местное управление в Дании развивается поначалу как общинное самоуправление, быстро ставшее лишь частью более общей системы, в которую с развитием в средние века сеньориальной зависимости включились и феодальные институты управления. Развитие ремесел и особенно торговых гильдий и компаний послужило основой для устойчивых традиций городского самоуправления, прежде всего в Копенгагене.
Классическое, несмотря на раннюю централизацию, разнообразие организационных структур местного управления существовало достаточно долго. Наполеоновская оккупация окончательно подорвала эту систему и принятая в 1849 г. Конституция закрепляла сочетание, в местном управлении, избранных органов в городах и приходах с назначаемыми Короной чиновниками в округах (амтах). Однако самоуправление оставалось во многом формальным ввиду отсутствия общих норм, регулирующих формирование выборных органов власти, финасовых ресурсов и полномочий на местном уровне. Большая часть вопросов, связанных с управлением, решалась на уровне округа.
Появление в начале XX в. ряда нормативных актов, реально позволивших самоуправляться датским коммунам (kommune), не изменило общего характера отношений между центральным правительством и органами местного самоуправления: Датское королевство остается одним из самых централизованных в Европе государств и, несмотря на наличие собственных полномочий, закрепленных законом, местные органы выступают прежде всего как исполнители государственной политики. Централизация как почти полное всевластие центра, и существование единой политики им направляемой, удивительным образом сочетается с максимальной децентрализацией исполнительской деятельности и самостоятельностью местных органов при формировании их структуры. Реформа местного управления, осуществленная в 1970 г., объединила многие маленькие коммуны и графства, сформировав сегодняшнее административно-территориальное деление королевства: 14 округов (амтов) и 273 коммуны.
Правовой основой местного управления в Дании является Конституция 1953 г., закон о местном управлении 1970 г. и законы, посвященные организации деятельности публичной власти в той или иной сфере. В Дании отсутствует практика принятия специальных законов, регулирующих отдельные аспекты деятельности местной власти. Принцип самоуправления местных сообществ закреплен в Конституции; центральные органы власти имеют право принимать решения, затрагивающие функционирование местного самоуправления лишь при наличии закона, предполагающего подобные меры.
Структуры местного управления
Низшим уровнем территориальной организации является коммуна (kommune). На этом уровне существуют лишь органы самоуправления, состоящие из представительного уровня - совета коммуны, и бургомистра (borgmester), руководящего работой совета и муниципальной администрации. Выборы в совет проходят раз в четыре года, одновременоо по всей стране, в тот же день, что и выборы в парламент. Они осуществляются на основе пропорциональной системы; кроме совершеннолетних датских граждан, правом голоса обладают иностранцы, проживающие на территории коммуны не менее трех лет.
Совет самостоятельно определяет свою численность; таким образом она варьируется от одной коммуны к другой, но в рамках одного муниципального образования меняется сравнительно редко. Деятельность совета осуществляется прежде всего через комиссии, которым он делегирует большую часть своих полномочий, и которые принимают решения от его имени. Законом установлен крайне небольшой список вопросов, по которым решения могут приниматься только на пленарном заседании совета, в частности - вопросы территориального планирования и принятие бюджета. Количество, характер деятельности и состав комиссий определяется советом самостоятельно; законом предусмотрено лишь обязательное создание комиссии по финансам и как минимум одной постоянной комиссии. На практике количество комиссий может меняться от трех до десятка.
Администрация коммуны подчиняется прежде всего совету, который решает вопросы принятия на службу и увольнения. Эта деятельность может осуществляться специальной комиссией, но чаще всего делегирована комиссии по финансам. Однако эта иерархия усложняется тем, что административные службы на практике оказываются в двойном подчинении у соответствующей комиссии и, с другой стороны, у бургомистра.
Бургомистр избирается советом из своего состава сроком на четыре года. Он одновременно выполняет функции председателя совета, руководителя администрации и председателя комиссии по финансам. Он является лишь представтелем совета и может действовать только от имени последнего и во исполнение его решений. Бургомистр может быть смещен досрочно лишь в результате судебного решения. Оперативное руководство администрацией коммуны осуществляет директор администрации, подчиняющийся только бургомистру. Одновременно с этим он является, в большинстве случаев, секретарем совета коммуны.
Следующим уровнем территориальной организации является амт (amt) или округ. Самоуправление на этом уровне осуществляется советом округа и председателем, которого совет избирает из своего состава. Органы управления округом формируются на тех же основаниях, что и органы коммуны, повторяя все их характеристики. Так же как и в коммунах, решающую роль играет комиссия по финансам, возглавляемая председателем совета.
Территория амта является одновременно и территорией самоуправляющегося сообщества, и административной единицей прямого государственного управления. Государственную администрацию в округе возглавляет амтсман, чиновник, назначаемый правительством. В его подчинении находятся силы порядка, и он обладает рядом регламентарных полномочий. В целом органы прямого государственного управления крайне немногочисленны, поскольку большая часть полномочий на местном уровне передана органам самоуправления.
В Дании существуют территориальные сообщества, пользующиеся особым статусом. Гренландия и Фарерские острова пользуются правом региональной автономии, что предусматривает ряд статусных различий и дополнительные полномочия (в частности, связанные с поддержанием местных диалектов). В метрополии особым статусом пользуются Копенгаген и Фредериксберг, которые одновременно являются коммунами и округами, что связано как с историческими традициями, так и с плотностью населения: в агломерации Копенгагена, с примыкающим к нему Фредериксбергом, проживает треть населения страны.
Полномочия и их выполнение
Особенностью распределения полномочий между разными уровнями управления в Дании является следующий парадокс: в законе о местном управлении отсутствует перечень дел местного значения и, шире, компетенций органов местного самоуправления. Распределение полномочий и предметов ведения между разными уровнями, включая центральный, осуществляется в рамках специальных законов, относящихся к той или иной сфере управления (здравоохранение, образование, экономическое развитие и т.д.). Это делает очень условными правовые гарантии местного самоуправления, но обеспечивает гибкость регулирования. Другая особенность, характерная для всех стран скандинавской системы - управление максимально децентрализовано с точки зрения исполнительской деятельности; с этим связано фактическое отсутствие у государства исполнительских полномочий и полномочий оперативного управления в области здравоохранения, социального обеспечения, образования, регулирования труда и занятости, экологической политики и т.д. В этих сферах государство осуществляет лишь общее законодательное регулирование и значительную часть финансирования.
Несмотря на то, что большая часть служб децентрализована, в Дании действует законодательно установленный принцип, согласно которому уровень услуг, будь то здравоохранение, образование, газо- и водоснабжение, должен быть одинаковым для всех граждан на всей территории королевства. Таким образом, органы самоуправления свободны в том, что касается организации, но не могут влиять на уровень предоставляемых услуг.
Стоит отметить особенность организации здравоохранения в Дании (имеющую сходство с другими странами региона): в отличие от большинства других европейских стран, Дания не знает принципа медицинского страхования. Граждане платят высокие налоги, но медицинское обслуживание для них полностью бесплатно и одинаково, то есть не влечет никаких, даже временных расходов. С 1992 г. округа отменили обязательную приписку к тому или иному медицинскому учреждению и теперь датчане имеют право свободного выбора врача.
 

 

Германская система местного управления -1

Просмотров: 1 927
Федеративная Республика Германия
Общие принципы
Основной закон Федеративной Республики Германия гарантирует существование местного самоуправления и основные права органов местной власти: Общинам должно быть предоставлено право самостоятельного решения всех проблем общины в рамках закона и под собственную ответственность. Объединения общин в рамках действия своих функций, которые вытекают из законов, также обладают правом самоуправления. Это положение носит принципиальный характер не только для общин, поскольку районы традиционно рассматриваются в немецком праве как объединения общин. Та же статья предусматривает обязательность существования, на уровне общин и районов, выборных представительных органов власти.
Фактически этим и ограничивается конституционное регулирование местного управления на федеральном уровне. Исходя из принципа остаточной компетенции земель, предусмотренного ст. 70 немецкой конституции (Земли имеют право законодательства в той мере, в какой настоящим Основным законом законодательные полномочия не предоставлены Федерации), и из того, что регулирование местного управления не упомянуто в списке федеральных полномочий, все вопросы местного управления относятся к исключительной компетенции земель.
В праве земель деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея сквозного управления при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Так, Конституция земли Баден-Вюртемберг предписывает: Общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функций в законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединения общин в рамках своей компетенции имеют тот же правовой статус. Речь, таким образом, идет о своего рода остаточной компетенции (хотя формулировка и не встречается в правовых актах), - т.е., об одной из трактовок принципа общей компетенции. Однако немецкое право, в рамках старой традиции рассмотрения самоуправления как части государственного управления, указывает, что местные органы власти лишь участвуют, на своем уровне, в реализации общих функций публичного управления. Специфичность природы местных полномочий, таким образом, оказывается очень условной. Положение об общинах той же земли Баден-Вюртемберг указывает, что община в рамках гражданского самоуправления способствует повышению общественного благополучия и выполняет функции, возложенные на нее землей и федерацией. Аналогичные положения содержатся в Конституции земли Гессен: Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности. Они могут решать любую задачу публичной власти, кроме случаев, когда решение этих задач возложено на другие ведомства в общественных интересах специальным предписанием закона.
С этой точки зрения, у местных сообществ немного своих собственных полномочий в духе естественного права и они оказываются вторичными. Доминируют же те компетенции, которые сообщества выполняют по решению государства.
Местные органы самоуправления
Община
Обшины (Gemeinden) являются базовой единицей местного самоуправления и присутствуют во всех немецких землях. Общиной может являться город, сельское поселение, совокупность нескольких поселений. В 1965-75 гг. в ФРГ была проведена реформа, сократившая в несколько раз число общин путем их объединения. Сейчас такая же реформа назревает в ГДР.
Обязательным условием существования общины, предусмотренным Конституциями всех земель, является раздельное существование представительного и исполнительного органа власти. Общинные органы власти формируются путем выборов, которые для представительного органа являются прямыми, равными и всеобщими. В маленьких общинах роль представительного органа может играть собрание всех жителей.
Избирательная система при выборах совета варьируется от одной земли к другой. В большинстве земель применяется пропорциональная система с закрытыми списками в один тур (Гессен, Рейнланд-Пфальц, Саар, Бременхафен). Такая же система, но с открытыми списками, принята в Нижней Саксонии. В Баден-Вюртемберге, Северный Рейн-Вестфалии, Шлезвиг-Гольштейне и Баварии пропорциональная система с голосованием по спискам дополнена кумулятивным вотумом и панашированием, что придает ей черты мажоритарной. Почти во всех землях присутствует 5%-ный порог при распределении мест. Длительность полномочий совета варьируется от 4 (Гессен) до 6 (Бавария) лет. Избирательное право имеет те же ограничения, что и на национальных и земельных выборах. Кроме того, не могут быть кандидатами судьи, служащие и работники того органа власти, в который проводятся выборы. С начала 80-х гг. в некоторых землях и с 90-хх гг. во всей Германии иностранцы - граждане стран ЕС участвуют в выборах на уровне общины и района.
Функционирование и структура органов местного управления различаются в зависимости от того, к какой модели могут быть отнесены Положения, действующие в той или иной земле.
Модель магистрата (Magistratsverfassung).
Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). В литературе ее называют также неправильный магистрат, поскольку она отличается по ряду параметров от классической прусской системы магистрата. Она традиционно используется прежде всего в городских поселениях.
Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета (Stadtverordneten-Vorsteher или Stadtpräsident). Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.
Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.
Рисунок 7. Организационная структура муниципалитета в ряде немецких земель (система магистрата)

Северогерманская система совета (Norddeutsche Verfassung)
Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.
Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.
Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.
В Нижней Саксонии создается еще один орган управления: административный комитет (Verwaltungsausschuß), â который входят директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам, по ряду вопросов сам принимает постановления, исполняемые как решения совета.
Модель бургомистра (Bügermeisterverfassung)
Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Она почти без изменений воспроизводит институциональную организацию французских коммун.
Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
Южногерманская модель (Südeutsche Ratsverfassung)
Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР.
В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.
В Баден-Вюртемберге бургомистр избирается на срок 8 лет (при сроке полномочий совета 5 лет); в других землях сроки полномочий бургомистра и совета совпадают.
Несколько характеристик общин не зависят от принятой модели организации властных институтов. В крупных общинах (Grossgemeinden или Grossstadte) территория может быть разделена на несколько округов. Органом управления городским округом является управа или совет, состоящий из назначаемых лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавляется она бургомистром округа, назначаемым советом общины (не обязательно из своего состава). Члены совета (управы) назначаются советом общины, как из своего состава, так и из граждан. Представительство партий в окружном совете должно соответствовать их представительству в совете общины. Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом; она подчинятеся в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов.
Делегирование полномочий исполнительной власти очень развито в ФРГ; значительная часть полномочий делегируется общинам землями. Почти во всех случаях делегирование происходит в пользу главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются в защищенных статьях бюджета.
Район, город-район
 

 

Германская система местного управления -2

Просмотров: 1 967
В Германии традиционно развито сотрудничество между общинами, направленное на более эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества (совместного управления, по официальной терминологии), нашедших применение почти на всей территории ФРГ.
Рабочие сообщества (kommunale Arbeitsgemeinschaft) не имеют статуса юридического лица. С целью совместной деятельности общины могут формировать рабочие сообщества без каких-либо ограничений. Основная задача этого объединения - координация и разработка совместных проектов, поскольку сообщество не является юридическим лицом, не имеет полномочий и финансов. Деятельностью сообщества руководит комитет, куда входят по два представителя (в т.ч. бургомистр) от каждой общины.
Публично-правовое соглашение (öffentlich-rechtlicher Vertrag) опирается на договор, заключенный между несколькими общинами. В рамках договора часть полномочий может быть делегирована одной из общин другими, с передачей соответствующего финансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскими общинами, либо при наличии общины, обладающей специфическими ресурсами.
Объединение общин (Zwerkverband) формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Как правило, эта форма сотрудничества предусмотрена для решения одной конкретной задачи (выполнения одной функции). Объединение управляется представительным органом, состоящим из депутатов советов общин-участников, и исполнительным органом, возглавляемым председателем (последний выбирается представительным органом).
Сообщество общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Ämter, Verbandsgemeinde - в разных землях) является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами. Сообщество можно рассматривать как расширенную форму объединения общин: оно обладает той же структурой, но сообществу может быть делегировано общинами-участниками значительное число функций. Напротив, сообщество не обладает собственной администрацией и его деятельность опирается на администрацию одной из общин-участниц.
Объединение города и округи (Nachbarschaftsverbände) формируется, как правило, законодательным путем, в одностороннем порядке. Задача этой формы сотрудничества - создать единые органы управления для крупных городских центров и их округи. Объединению передаются полномочия связанные с развитием транспорта и обустройством территории. Во главе объединения стоит представительный орган и председатель (особенности формирования различны в разных землях).
В каждой земле существуют также свои, особенные формы сотрудничества между сообществами. Так, в Баден-Вюртемберге существует возможность избрания одного человека на должность бургомистра нескольких общин. Выборы происходят независимо друг от друга и возможны лишь для сопредельных общин; сроки полномочий также не связяны друг с другом. Бургомистр в этом случае обладает дополнительными возможностями координации деятельности общин.
В той же земле Баден-Вюртемберг существует 11 региональных объединений (Regionalverbände), членами которых являются районы. В задачи региональных объединений входит планирование, обустройство территории и содействие экономическому развитию в соответствии с программами развития земли. Объединения управляются собранием, включающим представителей от общин и районов, формирующих объединение, и администрацией, во главе которой стоит избранный собранием руководитель. Решения, принимаемые органами объединения обязательны для районов и общин, находящихся на их территории. Территориальные образования с аналогичными, ограниченными полномчиями существуют и в других землях: их деятельность организована также, как в Баден-Вюртемберге и в некоторых соседних землях (Landschaftsverbände в Северном Рейне-Вестфалии и Landeswohlfahrtsverbände в Гессене); в Баварии и Рейнланд-Пфальце эти региональные структуры (Bezirksverbände) управляются выборными собраниями, со своими исполнительными органами. В этом случае полномочия органов власти третьего уровня могут быть расширены: некоторые специализированные клиники, учебные заведения, отдельные вопросы дорожного и жилищного строительства и т.д.
Прямое государственное управление и контроль
Функции территориального государственного управления осуществляются в ФРГ на нескольких уровнях. Во всех землях низовым уровнем организации государственной (земельной) администрации является район: на уровне общин государственная администрация отсутствует. Главой государственной администрации в районе является глава исполнительной власти района - ландрат или директор. Подчиняющаяся ему районная администрация (landratsamt) одновременно выполняет функции государственной администрации и администрации района как местного сообщества. Нормативные акты при этом исполняются независимо от их источника, но смешанная природа районной администрации проявляется в системе набора служащих: лица, занимающие руководящие должности являются, как правило, государственными служащими, и оплачиваются землей, а их подчиненные являются служащими района и оплачиваются районом как территориальным сообществом.
Во всех землях существуют также управленческие округа (Regierungsbezirke), возглавляемые окружным управляющим (Regierungspräsident). Округ является условной территориальной единицей, в рамках которой осуществляется деконцентрация государственного управления; их количество может варьироваться от 2 (Гессен) до 8 (Нижняя Саксония). Управляющий округом назначается правительством земли; он руководит окружной администрацией (Regierungspräsidium). В качестве органа прямого государственного управления окружная администрация координирует деятельность отраслевых служб государства на территории округа; основной ее функцией является территориальное планирование в масштабах округа.
Как на уровне района, так и на уровне управленческого округа существуют отраслевые органы управления, подчиняющиеся соответствующим министерствам. Их деятельность координируется, на подотчетной им территории, окружным управляющим и ландратом (районным директором). Ландрат, в свою очередь, подчиняется окружному управляющему в вопросах государственного управления.
Контроль за законностью принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией общей компетенции вышестоящего уровня, хотя в некоторых землях создаются и специальные контрольные органы. В большинстве случаев, однако, контроль за законностью действий общин осуществляет районная администрация, подотчетная ландрату, а контроль за деятельностью районов как самоуправляющихся сообществ - окружная администрация.
Контроль за законностью не является постоянным: контрольные проверки нормативных актов осуществляются по мере того, как в орган контроля поступает информация, относящаяся к проблематичной легальности того или иного решения. Процедура контрольных и санкционирующих мероприятий строго регламентируется законами земли; однако во всех землях присутствуют общие этапы процедуры:
- порицание - первая мера, которую может (в некоторых землях - обязан) применить орган контроля при принятии незаконного решения. В этом случае орган самоуправления, принявший решение, должен официально ответить, согласен ли он на отмену решения (в этом случае конфликт исчерпан при отсутствии нарушений уголовного или финансового характера), или настаивает на нем - в последнем случае обязательна подробная аргументация;
- в случае, если аргументы органа самоуправления не убеждают орган контроля в законности принятого решения, последний официально требует отмены незаконного решения либо - при необходимости - принятия противоположного решения. При этом указывается срок, в который меры должны быть приняты;
- в случае невыполнения органом самоуправления решения контрольного органа, последний сам принимает необходимое решение, выполняемое как решение органа самоуправления;
- наконец, в крайних ситуациях орган контроля может отправить в отставку главу исполнительной власти (в некоторых землях - распустить представительный орган) и назначить уполномоченного, который будет осуществлять все функции органа самоуправления до назначаемых тут же внеочередных выборов.
Действия органа административного контроля могут быть обжалованы в административном суде. На практике, однако, вся процедура контроля крайне редко заходит дальше первого этапа. Немецкие авторы связывают это как с непостоянностью, ситуативностью контроля, так и с высоким профессионализмом муниципальных служащих, отвечающих за подготовку решений.
Наряду с контролем законности существует и так называемый профессиональный контроль (Fachaufsicht), осуществляемый теми же органами. Он распространяется лишь на выполнение полномочий, делегированных органу самоуправления государственной властью и опирается на такие критерии как целесообразность, рациональность, соответстие государственной политике в данной сфере. Этот контроль может осуществляться не только после принятия решения, но и распространяться на проекты решений, т.е. носить предварительный характер. Орган контроля в данном случае играет роль иерархически вышестоящего органа и вправе требовать отмены или изменения решений, самостоятельно изменять или отменять их.
Финансовый контроль за деятельностью органов самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностью и законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местного сообщества. Возглавляющий его ревизор является местным служащим и подчиняется непосредственно и только бургомистру (главе исполнительной власти). Назначает ревизора представительный орган, и только представительный орган вправе освободить его от должности. Этот контроль является постоянным и главе исполнительной власти предоставляется обязательный годовой отчет, рассматриваемый потом на заседании представительного органа. Маленькие общины могут не иметь собственного ревизионного управления. В этом случае они могут либо поручить функции ревизора одному из муниципальных служащих, либо пользоваться услугами ревизионного управления сопредельной общины.
Внешний финансовый контроль осуществляется органами контроля за законностью. Во многих землях создается специальное управление, занимающееся финансовым контролем. Так, в Баден-Вюртемберге существует Управление финансового контроля общин, районные отделения которого проверяют правомерность финансовых операций общин и сообщают результаты районной администрации, которая в рамках контроля за законностью может принимать соответствующие меры. Внешний финансовый контроль также является постоянным.
Австрийская Республика
 

 

Романская система -1

Просмотров: 1 375
Общие характеристики систем местного управления, существующих в данных странах, возникли благодаря взаимодействию целого ряда факторов, происходившему на протяжении последних двух тысячелетий. Однако, непосредственной причиной создания общих, до некоторого времени почти идентичных структур местной власти, является конкретное историческое событие: создание наполеоновской империи. Если в других странах, входивших в состав империи, французское влияние либо было вытеснено более поздними влияниями (Польша), либо существенно трансформировано на основе местных традиций (Нидерланды, Германия, Дания), то в Италии, Испании, Португалии оно оказалось во многом соответствующим местной культуре и закрепилось надолго. Наличие общего источника влияния обусловило и его длительность: многие изменения, происходившие во французской системе управления Х1Х - ХХ вв., непосредственно отразились и на близких странах.
Распространение французской системы не ограничилось ближайшими соседями: во-первых, она легла в основу систем управления бывших французских колоний (Квебек, многие африканские страны); во-вторых, прямолинейная эффективность и логическая стройность французской системы способствовали ее распространению в ряде унитарных государств, выбравших централизованные методы регулирования: Греция, Турция. Наконец, французская система представляется зачастую очень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает в себе классическую западную демократию с доминированием центральной администрации, - примеры Испании, Португалии и Греции отвечают, таким образом, сразу нескольким критериям.
Бурное развитие местного самоуправления во второй половине ХХ века привело к существенным трансформациям во французском местном управлении; с другой стороны, накопилось большое количество различий между отдельными странами. Тем самым сходства в конкретных институтах и нормах становится все меньше, но логика развития систем управления в этих странах по-прежнему определяется преимущественно их изначальным родством.
Логика формирования того, что принято называть французской системой, отнюдь не линейна; в зависимости от расставленных акцентов она может рассматриваться либо как ряд парадоксов, либо как вариации вокруг некоей золотой середины. Два базовых принципа, остающихся неизменными, во многом противоречат друг другу: признание естественного и правомерного существования объединений жителей определенной территории с целью решения общих для них проблем - и, с другой стороны, централизация государственного управления, явно доминирующего над самоуправлением. Первый принцип связан, в плане философском, с некоторыми аспектами теории естественного права; в плане историческом он появляется как результат коммунального движения, приведшего к своеобразной сакрализации городских свобод. Второй принцип во многом вытекает из руссоистских и близких им концепций общего интереса, представленного государством и, исторически, появляется как следствие непрерывной и ожесточенной борьбы центральной власти с сепаратистскими и локалистскими тенденциями,- либо, в случае с соседями Франции, привнесения жесткого централизаторского начала в крайне раздробленное общество.
Однако, противоречие во многом условно: именно осознание (и признание) особой природы местного самоуправления ведет к усилению контроля и давления со стороны центра по отношению к этому потенциальному противовесу. В области юридических норм исконное своеобразие местной власти проявляется в существовании принципа общей компетенции: применение к местным органам самоуправление негативного регулирования их деятельности - все, что не запрещено - разрешено. С другой стороны, коммунальное самоуправление исторически является символом демократии и существования политических прав; это постоянно подкреплялось реальной ролью институтов местного самоуправления в повседневной жизни населения. Централизация управления также приобрела характерные формы, во многом существующие по сегодняшний день: многоуровневая система правительственной администрации, отчасти дублирующая, отчасти контролирующая либо подчиняющая себе местное самоуправление на каждом уровне. Современная трансформация местной власти в рассматриваемых странах во многом является серией компромиссов между традиционными чертами модели и демократизацией местного самоуправления.
В практике организации местного управления эти общие черты проявляются следующим образом:
- существуют административно-территориальные единицы, где нет самоуправления, т.е. выборных органов власти;
- в базовых, созданных государством административно территориальных единицах присутствует правительственный чиновник, обладающий полномочиями по контролю за деятельностью органов местного самоуправления;
- параллельно с администрацией самоуправляющихся сообществ на их территории действуют представители центральных министерств и ведомств, осуществляющие отраслевое управление;
- неправомерные действия местных органов власти могут быть санкционированы в административном (внесудебном) порядке;
- четко выражена тенденция к унификации статуса местных сообществ и органов управления на всей национальной территории.
Франция
Общие принципы организации местного самоуправления
Основы правового регулирования статуса местных органов власти заложены в действующей Конституции 4 октября 1958 г.: Раздел ХII О территориальных сообществах. Фактически к организации местных властей на территории континентальной Франции относятся лишь распоряжения ст.72.
Согласно этой статье, коммуны, департаменты и заморские территории объявляются территориальными сообществами (collectivités territoriales) Республики. Термин территориальные сообщества остается крайне неопределенным (во многом он был создан авторами Конституции для обозначения нового понятия, но не определен); однако, можно выявить некоторые его характеристики. Сообщество в данном случае обозначает особое социально-политическое образование, включающее в себя как население, так и органы власти. В этом смысле термин сообщество применяется и к государству в целом, характеризуя одну из его сторон. В известном смысле можно говорить о территориальном сообществе как о самоуправляющемся образовании. Законом от 2 марта 1982 г. регион также был объявлен территориальным сообществом, но это решение вошло в силу лишь после избрания в 1986 г. региональных советов.
Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права. Это предполагает возможность формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и т.д. Наконец, территориальность является их обязательным признаком. Однако, территория департамента как местного сообщества полностью совпадает с территорией департамента как административно-территориальной единицы государственного управления, которая сообществом не является. То же самое справедливо по отношению к коммунам и регионам. Термин местные сообщества используется в юридических документах как синоним территориальных сообществ, несмотря на споры относительно его применимости к регионам.
Ст.72 устанавливает, что эти сообщества свободно управляются избранными советами и на условиях, предусмотренных законом. Вопрос о свободном управлении постоянно обсуждается французскими юристами и количество разных точек зрения крайне велико. В большинстве случаев (не без влияния европейского опыта) интерпретации сводятся к двум аспектам: общая компетенция и самостоятельное принятие решений (т.е. отсутствие давления и априорного контроля). С этих позиций роль префекта до 1982 г. представляется достаточно спорной с точки зрения ее конституционности. В то же время, подчеркнут управленческий, административный, а не политический статус местных сообществ: речь идет именно об управлении.
Та же ст.72 предписывает существование в департаментах представителя правительства, отвечающего за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов. Тем самым, должность префекта, как бы ни менялось ее название, обладает конституционными гарантиями: текст статьи закрепляет одну из самых характерных особенностей французской системы.
Основы современного статуса местных органов власти регулируются, помимо Конституции, следующими законодательными актами: закон от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов; закон от 7 января 1983 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами; закон от 6 января 1986 г. о выборах в региональный совет; закон от 3 февраля 1992 г. о статусе местных депутатов; закон от 6 февраля 1992 г. о территориальном управлении Республики. Все перечисленные законы относятся к политике децентрализации, предпринятой французским правительством в 1982 г. и продолжающейся до сих пор. Общее число нормативных актов, относящихся к этой политике превысило 300 в 1992 г. Большое количество изменений, связанных с реформой, привело к необходимости новой кодификации. Законом от 21 февраля 1996 г. утвержден Кодекс территориальных сообществ (Code général des collectivités territoriales), точнее - его законодательная часть. Регламентарная часть Кодекса, состоящая из актов правительства, утверждена декретом от 7 апреля 2000 г. С этого момента перестает действовать Кодекс коммун и организация всей системы местного управления во Франции регулируется единым кодексом. Кодекс включает в себя систематизированные положения всех принятых ранее правовых актов, относящихся к местному управлению. Любые новые положения связаны с изменением Кодекса.
 

 

Романская система -2

Просмотров: 1 542
На департаментальном уровне существует представительный орган - генеральный совет,- а также президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, и постоянная комиссия.
Члены генерального совета избираются прямым всеобщим тайным голосованием сроком на 6 лет. При этом каждые три года происходит ротация, т.е. выборы производятся раз в три года, касаясь при этом лишь половины состава генерального совета. В 1990 г. был принят закон, предусматривавший полное обновление генеральных советов раз в 6 лет, но он был отменен в 1994 г. Выборы проводятся по мажоритарной системе в два тура на основе одномандатных округов, роль которых играют кантоны (единственная функция кантонов, сохранившаяся до сих пор и оправдывающая существование этого уровня территориальной организации). В первом туре необходимо абсолютное большинство голосов, во втором - относительное. Допускаются к участию во втором туре кандидаты, за которых проголосовали в первом не менее 25% от общего числа избирателей кантона.
Существует определенное число ограничений, относящихся к возможности быть избранным в генеральный совет. Эти ограничения повторяют либо общенациональные принципы (обвинение в суде и т.д.), либо принципы, применимые к выборам в другие местные органы власти (не могут быть избраны префекты и супрефекты, профессиональные военные, работники полиции, служащие департамента и т.д.). Кандидат должен быть каким-то образом связан с данным департаментом (постоянное место жительства, постоянная уплата одного из прямых налогов, недвижимость), но закон допускает выборы лиц никак не связанных с департаментом при условии, что их число не составит после выборов более 1/4 членов генерального совета. Никто не может быть одновременно членом нескольких генеральных советов (за исключением членов Совета Парижа, которые могут быть членами совета еще одного департамента).
Генеральный совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в триместр. Для того, чтобы заседание состоялось, необходимо присутствие абсолютного большинства генеральных советников. На заседаниях совета председательствует его президент. Префект имеет право присутствовать на заседаниях, как и любой гражданин, но слово ему предоставляется лишь по решению президента совета либо по требованию премьер-министра (до 1982 г. слово предоставлялось префекту по первому требованию).
Полномочия генерального совета идентичны полномочиям других местных ассамблей во Франции: принятие бюджета, решения по поводу контрактов департамента, создание административных служб депаратмента и т.д. Генеральный совет регулярно использует свое право выражать мнение или позицию совета: это может быть сделано как по инициативе самого совета, так и вследствие обращения других органов власти (государство, региональный или муниципальный совет). Маленькие коммуны довольно часто обращаются за такого рода поддержкой к департаменту. Ни мнения, ни позиции не являются документами, обязательными к исполнению.
Президент является главой исполнительной власти департамента. Совет избирает его из своего состава сроком на 3 года; новые выборы следуют за очередной ротацией. Выборы проводятся по мажоритарной системе в три тура.
Полномочия президента генерального совета идентичны полномочиям председателя регионального совета. Основное отличие заключается в том, что президент генерального совета обладает определенными полномочиями в области руководства полицией: он руководит дорожной полицией и полицией портов, управление которыми относится к компетенции департамента. Кроме того, президент осуществляет общее руководство пожарной службой (оперативное руководство является функцией префекта).
Постоянная комиссия генерального совета избирается последним из своего состава по пропорциональной системе на основе списков. Функцией комиссии является осуществление текущей работы совета в перерывах между сессиями; совет и президент делегируют членам комиссии ряд своих полномочий. Как и в случае с другими уровнями местной власти, делегирование не может касаться основных полномочий (связанных с принципиальными решениями, с бюджетом и т.д.). Одновременно проводятся и выборы заместителей президента, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает некоторыми собственными полномочиями, в частности - правом внеочередного созыва генерального совета.
Администрация департамента повторяет структуру региональной администрации. Высшее должностное лицо - генеральный директор департаментальных служб - подчиняется непосредственно президенту.
Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления. Это связано с двумя характеристиками регионального уровня: расширенные компетенции в области экономического планирования и регулирования и статус региона как основного партнера органов Европейского Союза на инфранациональном уровне.
В континентальной Франции 21 регион с общим для всех статусом (незначительные вариации предусмотрены для региона Иль-де-Франс, в котором находится Париж). Кроме того, остров Корсика является территориальным сообществом с особым статусом и существует 4 заморских региона (Гийана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа), являющиеся одновременно департаментами и пользующиеся рядом исключений из общего статуса.
Органами управления на уровне региона являются региональный совет, президент совета, постоянная комиссия.
Выборы в региональный совет регулируются законом от 10 июля 1985 г. Число членов регионального совета варьируется в зависимости от численности населения (например, 197 в Иль-де-Франс, 83 в Аквитании). Депутаты избираются сроком на 6 лет. При выборах используется пропорциональная система, выборы происходят по спискам. Списки обязательно должны быть полными, панаширование и предпочтительное голосование не допускаются. Списки, набравшие менее 5% голосов не участвуют в распределении мест. Перед проведением выборов обязательно объявление кандидатур путем регистрации списков в префектуре, также как внесение залоговой суммы. В 1999 г. в эту систему внесены элементы мажоритарного голосования, в результате она стала смешанной.
Совет собирается на пленарные заседания не реже одного раза в триместр; возможны и внеочередные заседания. Региональные советы не имеют права проводить свои заседания одновременно с сессиями парламента.
Региональный совет полномочен принимать решения по любым вопросам, относящимся к компетенции региона, - будь то компетенции, переданные государством, или вытекающие из принципа общей компетенции. Основные полномочия совета сводятся к следующему:
- принятие бюджета;
- назначение органов исполнительной власти региона;
- создание служб администрации региона;
- принятие программ развития, регионального плана и других документов. Эти документы обязательны для исполнения только для самого региона, но они также регулируют региональные субсидии другим органам власти и способ распределения государственных субсидий.
Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный комитет. Фактически, ассамблея, представляющая экономические и общественные объединения, существовала на региональном уровне с 60-х гг., т.е. еще до создания региональных советов. Деятельность комитета во многом копирует функции экономического и социального совета, существующего на национальном уровне. Функционирование экономического и социального комитета регулируется декретом от 11 октября 1982 г.
Комитет включает от 40 до 110 членов и формируется следующим образом:
- 35% представляют предпринимателей и независимые профессии;
- не менее 35% представляют профсоюзы работающих по найму, обладающие репрезентативностью на национальном уровне и профсоюз преподавателей;
- не менее 25% представляют организации и объединения, участвующие в общественной жизни региона;
- не более 5% составляют личности, активно содействующие региональному развитию.
Выборы представителей происходят в представляемых организациях и объединениях, но выбор этих организаций и распределение квот остается за региональным советом. Экономический и социальный комитет обновляется полностью раз в 6 лет.
Комитет является исключительно консультативным органом. Однако, по ряду вопросов совет и его президент обязаны запрашивать мнение комитета, хоть и не обязаны ему следовать. Это относится к следующим вопросам:
- подготовка и осуществление национального плана в регионе;
- подготовка регионального плана и оценка его результатов;
- основные направления бюджета.
Комитет также может высказывать свое мнение по любому вопросу регионального интереса.
Президент совета является главой исполнительной власти в регионе. Президент избирается региональным советом из своего состава сроком на 6 лет. Выборы проходят по мажоритарной системе в три тура: в двух первых турах необходимо абсолютное большинство, в третьем - относительное.
После выборов президента региональный совет проводит выборы постоянной комиссии (закон от 6.2.92 г.); этот орган ведет работу в перерывах между сессиями совета. И совет, и президент могут делегировать комиссии (совет) или ее отдельным членам (президент) ряд своих полномочий. Выборы комиссии проводятся по пропорциональной системе, на основе списков. Одновременно проводятся и выборы заместителей президента, входящих в состав постоянной комиссии. Комиссия обладает некоторыми собственными полномочиями, в частности - правом внеочередного созыва регионального совета.
Президент совета председательствует на заседаниях регионального совета, устанавливает порядок дня и разрабатывает проекты решений. Президент отвечает за выполнение регионального бюджета; он руководит деятельностью региональной администрации, подписывает контракты, утвержденные советом и представляет регион в суде. Кроме этого, президент управляет собственностью региона. Часть своих полномочий президент может делегировать вице-президентам (=членам постоянной комиссии), либо членам совета. При наличии необходимости президент может также делегировать часть своих полномочий, связанных с выполнением компетенций региона, начальникам служб центрального государства на местах. Все перечисленные полномочия президента являются следствием децентрализаторских реформ; до 80-х г. они осуществлялись префектом региона.
Президент совета единолично руководит администрацией региона. Высшим должностным лицом администрации является генеральный директор региональных служб, непосредственно подчиняющийся президенту регионального совета. Кроме того, президент совета руководит деятельностью тех служб государства в регионе, которые переданы под его начало законом в связи с передачей региону компетенций (при этом служащие сохраняют статус служащих центрального государства, а не региона). Совместно с префектом региона президент совета отвечает за координацию деятельности региональной и государственной администрации на территории региона.
Территориальные сообщества с особым статусом
Ряд упомянутых выше исключений из единых для каждого уровня статусов местных сообществ представляет особый интерес. Эти исключения представляют собой попытку учета специфики данных территорий, сочетающуюся со стремлением максимально приблизиться к унифицированным формам управления.
Регион Корсика
Предоставление Корсике особого статуса связано прежде всего с мощным автономистским движением, существующим на острове. Тем не менее, в своем решении от 9 мая 1991 г. Конституционный Совет Франции отказался признать существование корсиканского народа, отличного от французского народа.
Место регионального совета на Корсике занимает Ассамблея Корсики, избираемая по тем же правилам, что и остальные региональные советы. Ассамблея, однако, обладает рядом дополнительных полномочий (закон от 2 марта 1982 г.):
- право адресовать премьер-министру предложения, касающиеся организации местного самоуправления на Корсике, с учетом возможных изменений в существующем законодательстве или его адаптации;
- право адресовать такие же предложения, относящиеся к экономическому, социальному и культурному развитию Корсики;
- право адресовать премьер-министру предложения, касающиеся функционирования служб государства на Корсике.
Премьер-министр обязан подтвердить получение и дать, в указанный им срок, обстоятельный ответ Ассамблее.
Наряду экономическим и социальным советом при Ассамблее действует также совет по культуре, образованию и образу жизни. Он формируется из представителей соответствующих сфер деятельности на основе тех же принципов, что и экономический и социальный совет (=комитет в континентальных регионах). Оба совета имеют консультативные полномочия.
Регионы (департаменты) Гийана, Мартиника, Гваделупа и Реюньон
Каждый из четырех заморских регионов является одновременно департаментом. Первоначально децентрализаторские реформы предполагали создание в каждом из этих сообществ единого совета, объединяющего функции генерального и регионального советов. Однако, Конституционный Совет признал такое объединение противоречащим Конституции, поскольку предполагающим слишком большое отличие от основной схемы. Таки образом, на территории каждого заморского сообщества функционирует по два совета.
Региональные советы пользуются теми же дополнительными правами, что и Ассамблея Корсики. При них также действуют два консультативных комитета, сформированных на основе вышеназванных принципов. Кроме этого, правительство может запросить мнение совета по поводу проектов договоров и соглашений о сотрудничестве между Францией и странами Карибского бассейна (в случае с Гийаной, Мартиникой, Гваделупой), Францией и странами Индийского океана в случае с Реюньоном.
Генеральные советы также имеют дополнительные полномочия. Во-первых, их мнение обязательно запрашивается относительно всех проектов законов и декретов, касающихся возможных мер по адаптапции общих принципов управления к специфике заморских департаментов. Во-вторых, генеральные советы могут обращаться к правительству с предложением принять специальные меры по отношению к ним.
Коммуны Париж, Лион, Марсель
 

 

Романская система -3

Просмотров: 1 899
В связи с децентрализацией государство передало департаментам и регионам ряд сборов. Их доля в доходах соответствующих бюджетов достаточно велика и продолжает расти.
Автомобильная виньетка, переданная департаменту, является налогом на автотранспотрные средства. Не подлежат налогообложению автомобили старше 25 лет, общественный транспорт, автомобили пожарной службы, скорой помощи, такси, катафалки и т.д. База определяется на основе мощности двигателя. Ставки определяются государством и департаменты могут лишь незначительно изменять их: в пределах 5% от установленной ставки. Налог выплачивается ежегодно.
Налог на технический паспорт передан региону. Подлежат налогообложению все автотранспортные средства при выдаче технического паспорта на территории региона. База определяется на основе мощности двигателя, ставка принимается региональным советом.
Регистрационный сбор за заключение сделок по продаже недвижимости осуществляется департаментом. Это не единственный сбор, выплачиваемый при заключении такого рода сделок; остальные уплачиваются в пользу государства. Департамент взимает также сбор за рекламу недвижимости с целью продажи.
Государственные трансферты
Французское государство осуществляет значительное число трансфертов в пользу местных сообществ. Если в среднем по стране трансферты составляют около трети доходной части местных бюджетов, то в сообществах с незначительным фискальным потенциалом их объем может превышать 80% фактических поступлений в местный бюджет.
Общая дотация децентрализации (dotation générale de décentralisation) предназначена для финансовой компенсации расходов, которые несут местные сообщества в связи с децентрализацией и передачей им компетенций. Ее адресатом являются все территориальные сообщества, а сумма индексируется каждый год в соответствии с реальными расходами по выполнению переданных компетенций за предшествовавший год. В последние годы намечается отчетливая тенденция к сокращению государственных выплат в рамках общей дотации. В начале 90-х гг. эта дотация составляла около 25% от общей суммы государственных трансфертов в пользу территориальных сообществ.
Глобальная дотация функционирования (dotation globale de fonctionnement) также адресована всем сообществам; они вправе использовать эту дотацию по своему усмотрению в рамках своих компетенций. Основанием для исчисления суммы дотации, предназначенной каждому конкретному сообществу, являются такие показатели как численность населения, фискальный потенциал, протяженность дорожной сети и их отношение к средним для данного типа сообщества показателям. Для более дробного и дифференцированного подхода к коммунам - получающим, впрочем, 77% от суммы, предназначенной всем типам сообществ - дотация изначально делится на три части. Распределение каждой части основано на разных критериях. Базовая дотация рассчитывается исходя из численности населения коммуны, причем расчетная сумма на жителя увеличивается с увеличением числа жителей коммуны; дотация выравнивания опирается на расчет фискального потенциала коммуны, ее расходов и, с другой стороны, доходов населения; дотация компенсации, расчет которой основан на численности школьников на территории коммуны, протяженность дорог, объем социального жилищного строительства и эксплуатации.
Существует также значительное число менее значительных трансфертов, предназначенных как всем сообществам, так и их отдельным группам: дотация на оборудование; возврат суммы НДС, уплаченного в рамках ивестиционных проектов; специфические (целевые) субвенции; дотация городской солидарности; дотация сельскохозяйственного развития и т.д. Однако общая (25% всех трансфертов) и глобальная (40 %) дотации формируют основной объем трансфертов. По значительности их догоняют лишь государственные компенсации, выплачиваемые территориальным сообществам за убытки, полученные в результате введения государством налоговых льгот (21%). В самом деле, если государство, путем принятия закона или декрета, устанавливает новые налоговые льготы, это может принести ущерб бюджету местных сообществ, на территории которых проживают лица или находятся предприятия, подлежащие льготному налогообложению, - если льготы распространяются и на местные налоги и сборы. В этом случае сумма ущерба высчитывается и возмещается сообществам государством.
Межкоммунальное сотрудничество
Неспособность к полноценному самостоятельному выполнению компетенций является нормой для большинства французских коммун, ввиду их малочисленности и, соответственно, небольшого налогового потенциала. С другой стороны, все крупные городские агломерации представляют собой совокупность самостоятельных коммун, руководство которых может принадлежать к разным политическим партиям, а уровень экономического развития существенно различаться. Фактически, необходимость сотрудничества становится очевидной в двух основных формах: проблема сотрудничества между сельскими коммунами с целью объединения финансовых и организационных усилий, и, с другой стороны, проблема сотрудничества между коммунами, входящими в одну агломерацию с целью рационального управления городом как единым социо-экономическим образованием.
Французское административное право предусматривает возможность создания большого количества разных органов сотрудничества. В большинстве случаев (см. ниже об исключениях) речь идет о добровольном создании. Однако, государство сохраняет за собой контроль и регулирование межкоммунального сотрудничества. Коммуны не имеют права создавать органы сотрудничества, не предусмотренные законом,- в этой области действует позитивное регулирование. То же самое справедливо и по отношению к внутренней структуре, фискальному режиму и полномочиям органов сотрудничества.
Три основные формы сотрудничества, используемые преимущественно сельскими коммунами - это синдикат коммун, дистрикт и сообщество коммун.
Синдикат коммун (syndicat des communes) создан как форма сотрудничества законом от 22 марта 1890 г., впоследствии неоднократно измененным и дополненным. Существует два типа синдикатов: монофункциональные (syndicat à vocation unique), т.е. созданные для выполнения одной какой-либо задачи (электроснабжение, водоснабжение и т.д.) и полифункциональные (syndicat à vocation multiple). Инициатром создания синдиката являются либо заинтересованные советы, либо префект департамента. В любом случае именно префект устанавливает, по своему усмотрению, список заинтересованных коммун. Решение принимается на основе этого списка путем голосования советов (с конца 70-х гг. насильственное создание не применяется). Решение считается принятым, если большинство советов проголосовали за (при этом в состав синдиката входят и те коммуны, советы которых проголосовали против). Большинство должно быть квалифицированным: либо 2/3 советов, представляющие не менее половины общего населения будущего синдиката, либо половина советов как минимум, представляющих не менее 2/3 общего населения. Решение утверждается декретом министра внутренних дел; в случае единогласного решения достаточно постановления префекта. Синдикат управляется Комитетом, состоящим из представителей муниципальных советов (по 2 от совета). Комитет утверждает устав синдиката, указывающий его задачи, обязательно входящие в рамки компетенций коммун, и срок, на который он создается. Синдикат является юридическим лицом и обладает самостоятельным бюджетом. Бюджет составляется за счет взносов коммун (основная составляющая доходов синдиката), государственноых субсидий, займов и платы за предоставляемые услуги. Синдикат не обладает собственными налогами. В период существования синдиката коммуны не имеют права выполнять те компетенции, которые они ему передали.
Несмотря на достаточно жесткое регулирование условий создания и деятельности синдиката, эта форма сотрудничества пользуется большим успехом. К началу 90-х гг. во Франции насчитывалось около 2 000 полифункциональных и около 12 000 монофункциональных синдикатов.
Дистрикт (district) был создан ордоннансом от 5 января 1959 г. Первоначально он существовал в виде городского дистрикта; однако, успех этой формы сотрудничества в сельской местности привел к отмене в 1970 г. термина городской. Фактически дистрикт объединяет в большинстве случаев небольшие города с окружающими их пригородными и сельскими коммунами. Механизм создания дистрикта полностью повторяет механизм образования синдиката. Для руководства дистриктом создается совет, включающий представителей муниципальных советов в количестве, пропорциональном населению каждой коммуны. Ряд компетенций обязательно передается дистрикту: жилищное строительство и пожарная служба. Кроме этого, в компетенцию дистрикта автоматически включаются функции существовавших на данной территории синдикатов. К числу источников бюджетных поступлений добавляются налоговые поступления: совет дистрикта устанавливает ставку налогообложения по прямым местным налогам на тех же правах, что и территориальные сообщества. Однако, дистрикт может принять решение о переходе на режим финансирования синдиката. К началу 90-х гг. во Франции существовало около 200 дистриктов.
Сообщество коммун (communauté des communes) создано законом от 6 февраля 1992 г. Основной задачей этой формы сотрудничества является экономическое развитие входящих в нее коммун. Механизм образования остается тем же, что и для синдикатов и дистриктов. Совет сообщества состоит из представителей муниципальных советов пропорционально численности населения, причем каждая коммуна должна иметь как минимум одного представителя и ни одна коммуна не может иметь более половины мест в совете. Все полномочия по территориальному планированию и благоустройству, также как и все полномочия в области экономического развития передаются сообществу в обязательном порядке. Сообществу автоматически передаются все функции существовавших на данной территории синдикатов и дистриктов. Кроме того, сообществу обязательно передается как минимум одна из следующих компетенций: охрана окружающей среды; жилищное строительство; содержание дорожной сети; спортивные и культурные сооружения, содержание начальных школ и детских садов. Что касается финансовой базы, сообщество коммун может выбирать между режимом городского сообщества и сообщества городов (см. ниже).
Перечисленные формы сотрудничества могут использоваться и городскими коммунами - в частности, дистрикт и сообщество коммун. Однако, ввиду необходимости гораздо большего единства руководства при управлении городской агломерацией, были созданы формы, специально предназначенные для крупных городов. Наиболее распространены две формы сотрудничества: городское сообщество и сообщество городов.
Создание городских сообществ (communauté urbaine) предусмотрено законом от 31 декабря 1966 г., измененным и дополненным законами от 31 декабря 1982 г. и от 6 февраля 1992 г. Законом 1966 г. четыре городских сообщества были созданы принудительно: Бордо, Лилль, Лион и Страсбург. Остальные городские сообщества создаются добровольно коммунами агломерации; с момента выхода закона было создано еще шесть сообществ. Городское сообщество может быть создано в агломерациях с численностью населения не менее 20 000 жителей. Решение принимается большинством муниципальных советов по тем же правилам, что и при создании синдиката или дистрикта. Создание сообщества утверждается министерским декретом, без ограничения срока существования. Муниципальные советы избирают из своего состава совет городского сообщества. В зависимости от числа коммун и их населения, совет может включать от 50 до 140 членов. Выборы в совет организуются по сложной многоэтапной системе. На первом этапе, общий список членов совета формируется путем переговоров между советами и выносится на голосование (предполагается, что список достаточно цельный в том, что касается политических позиций и совместимости кандидатов). Список принимается только при условии, что за него проголосовали не менее 2/3 участвующих муниципальных советов, представляющих в сумме не менее 3/4 общего населения сообщества, либо наоборот. Если подобный список не может быть сформирован, либо не принимается, проводятся выборы по спискам, на основе пропорциональной системы с распределением по методу наибольшего среднего. Если и этот вариант оказывается невозможным, используется пропорциональная система с распределением по методу наибольшего остатка. В последнем случае ряд маленьких коммун может оказаться непредставленным в совете сообщества. Во избежание дискриминации эти коммуны обладают следующими правами:
- право требовать созыва совета;
- право мэров присутствовать на заседаниях совета с совещательным голосом;
- право требовать раз в год вынесения какого-либо вопроса в порядок дня.
Совет избирает своего президента и вице-президентов. Основные полномочия распределяются между исполнительной властью и советом в соответствии с общими принципами.
В соответствии с законом 1982 г. коммуны передают городскому сообществу следующие компетенции:
- межкоммунальные хартии развития и благоустройства, планы землепользования и планы застройки, программы жилищного строительства;
- создание и оборудование специальных зон (промышленных, портовых, новых районов, реконструкции и т.д.);
- строительство и содержание зданий школ, построенных в указанных зонах;
- служба противопожарной безопасности;
- городской пассажирский транспорт;
- лицеи и колледжи;
- водоснабжение и мусоросборка;
- создание и управление кладбищами и крематориями;
- бойни и рынки;
- дорожное движение и указатели;
- паркинги.
Как видно из этого списка, происходит фактическое перемещение центра управления с уровня коммун на уровень сообщества. Кроме того, часть компетенций вынужден уступить сообществу департамент. На городские сообщества распространяется также клаузула общей компетенции.
В области культуры, спортивных сооружений, санитарных и социальных служб, озеленения и освещения совет сообщества может взять на себя выполнение компетенций коммун не запрашивая согласия последних. Закон предусматривает возможность добровольной передачи коммунами других своих компетенций сообществу, также как и возможность для сообщества вернуть некоторые компетенции коммунам. В обоих случаях обязательно решение совета сообщества, принятое квалифицированным большинством.
 

 

Американская система -1

Просмотров: 1 080
Организация местных органов власти в США
Местное управление в США характеризуется широкой децентрализацией, определенной независимостью муниципалитетов от центрального правительства и даже от штатов, отсутствием прямого подчинения органов местного управления государственной власти.
Проблемы, с которыми приходится сталкиваться органам местного управления США, во многом схожи с проблемами, стоящими перед муниципалитетами других стран: к их числу относятся и недостаточная собственная финансовая база, несовершенная организация системы органов муниципального управления, раздробленность, сложные отношения богатых пригородных муниципалитетов и находящихся в постоянном финансовом кризисе городов.
Правовые основы местного управления
В конституции США нет прямых положений, определяющих, что регулирование организации местного управления относится к компетенции штатов. Как известно, конституция США устанавливает лишь исключительные полномочия центральных органов власти и признает, что все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. В Соединенных Штатах, - пишут Ч.Белл и Ч.Прайс, - существует только один уровень конституционного закрепления статуса органов муниципального управления - штатный, поскольку регулирование вопросов деятельности местных подразделений не входит в компетенцию Союза [Bell, Price, 85]. Таким образом, именно штаты конституционно уполномочены решать вопросы, связанные с организацией местного управления на своей территории. В этой связи многие исследователи местного управления США нередко используют понятие муниципалитеты - креатуры штатов, подразумевая полную зависимость местных властей от властей штатов. Так, например, известный американский специалист в области муниципального управления Ч.Адриан отмечает, что с конституционной точки зрения, местные органы составляют часть органов власти штата. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата. Органы местного управления - креатуры штата подвластны его решениям, устанавливающим обязательства, привилегии, полномочия, ограничения для местных единиц, - пишет Ч.Адриан [Adrian, 205]. Вместе с тем, федеральные власти устанавливают с муниципалитетами прямые и непосредственные контакты. Основанием для этих отношений являются факторы экономического порядка; к их числу прежде всего относятся федеральные займы, федеральное гарантирование займов, получаемых муниципалитетами из других источников, а также субсидирование деятельности муниципалитетов. Важной вехой в установлении связей муниципалитетов и федеральных властей считается 1932 год. Именно тогда, в период великой депрессии, по инициативе Ф.Рузвельта, был принят первый федеральный закон, в соответствии с которым всем заинтересованным муниципалитетам были предложены ссуды и одновременно установлен ряд требований, которые должны были выполняться при реализации всякого финансируемого в соответствии с этим законом проекта.
Особое место среди способов привязки муниципалитетов к федеральным властям принадлежит субвенции - субсидии специального назначения. Конституционной основой появления субвенций стал раздел 8 статьи 1 конституции США, устанавливающей право федеральных властей на расходование денег в целях поддержания всеобщего народного благосостояния. Предоставление субвенций органам муниципального управления обычно связано с выполнением определенной целевой программы. Указывая на важное значение субвенций в деятельности муниципалитетов, американские исследователи заявляют, что сегодня ни один муниципалитет не обходится без прямой связи с федеральным Центром и не существует ни одной функции местного управления, где бы ни была принята соответствующая федеральная программа. Однако, вместе с тем, развитие системы субвенций привело к тому, что многие из федеральных программ оказались не скоординированными между собой и вследствие этого малоуправляемыми. Дело дошло до того, что центральные федеральные ведомства часто не имели точных сведений даже о том, сколько целевых программ существует.
Несмотря на наличие большого числа административных, правовых и даже политических проблем, связанных с федеральным финансированием деятельности муниципалитетов, субвенции остаются основным способом вовлечения органов муниципального управления в сферу федерального регулирования.
Власти штатов обладают всем необходимым набором юридических полномочий, позволяющих им определять правовую и организационную структуру органов муниципального управления. Каждый штат самостоятелен в данной сфере, и, как следствие, в стране существует 50 различных муниципальных систем. В конституциях практически всех 50 штатов содержаться положения, посвященные организации и деятельности муниципалитетов, но при этом детализация регулирования различных аспектов деятельности местных органов зависит от конкретного штата. Исходя из этого, конституции всех штатов можно подразделить на две группы.
В первую группу входят конституции, содержащие незначительное количество правовых норм, регулирующих статус муниципалитетов, причем эти нормы прежде всего связаны с установлением определенных ограничений деятельности местных органов (штаты Алабама, Делавер, Массачусетс, Миссисипи, Теннесси и др.).
Вторую группу составляют конституции, которые содержат положения, отличающиеся большей степенью разработанности и широким перечнем полномочий, предоставляемых муниципальным единицам. Эти конституции закрепляют основы организации и деятельности муниципалитетов, устанавливая понятия органов местного управления, назначение системы муниципальных подразделений в целом, место муниципалитетов, их компетенцию и взаимоотношения с вышестоящими органами. В предмет конституционного регулирования включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию местных органов и их структуру (см.ст.10 Конституции Аляски, ст.7 Конституции Вирджинии, ст.7 Конституции Иллинойса и др.). Конституции ряда штатов устанавливают перечень муниципальных департаментов и отделов, их полномочия, порядок прохождения службы работниками муниципальных единиц.
Важное значение конституции штатов придают регулированию вопросов муниципальных финансов, закрепляя допустимые виды местных налогов, лимиты налогообложения, регламентируя финансовую деятельность местных органов.
Существенное значение в правовом регулировании системы органов местного управления в США имеет текущее законодательство штатов. Законодательные акты, регламентирующие правовое положение муниципалитетов, можно разделить на две категории. В первую входят акты, посвященные вопросам исключительно местного управления. Они могут адресовываться всем муниципальным подразделениям (так называемые общие законы), либо отдельным их видам (например, Закон о тауне), отдельным группам (например, Закон о городах второго класса) и единичным муниципалитетам (так называемое, частое законодательство). Общие законы, единообразно регулирующие статус муниципалитетов, не получили в США широкого распространения. Легислатуры штатов отдают предпочтение другим видам нормативно-правового регулирования, среди которых основное место занимают частное и классификационное законодательство. Одной из основных причин развития частного законодательства является практика обращения муниципалитетов с большим количеством петиций о принятии того или иного акта частного характера. При этом подавляющее большинство петиций касается вопросов, которые входят в компетенцию самих местных органов (например, создание новых муниципальных должностей) [Grant, Nixon, 54]. Обращение с петициями в этих случаях объясняется стремлением муниципалитетов закрепить производимые изменения на уровне легислатуры штата и обеспечить большую стабильность модернизированных муниципальных структур. Широкое применение находят также законы, адресованные муниципальным подразделениям, объединенным по какому-либо классификационному признаку.
 

 

Американская система -2

Просмотров: 1 155
Муниципалитеты
В муниципальных корпорациях (сити, бороу, вилиджах и таунах) проживает 2/3 населения страны, и на их долю приходится 1/3 всех расходов местных властей. Муниципалитеты превосходят другие местные органы управления по расходам на полицейскую службу, противопожарную охрану, жилищное строительство, реконструкцию городов, строительство и эксплуатацию аэропортов, дорог, автостоянок, библиотек, парков и зон отдыха, удалению отходов. В других сферах местного управления (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, строительство общественных зданий, инфраструктура водного транспорта и др.) муниципалитеты затрачивают от 10 до 45% от общей суммы соответствующих местных расходов. Важная роль муниципалитетов в системе местного управления США объясняется прежде всего тем, что они являются органами управления преимущественно в городах (в них проживает 87% населения страны), где потребность в местных социально-экономических службах наиболее высока. Именно внутри этой группы административно-территориальных единиц штатов США различия особенно заметны. В 164 крупнейших городах страны с населением превышающим 100 тыс. проживает более 56 млн. человек. В то же время более половины муниципальных корпораций имеют менее 1 тыс. жителей. Большинство муниципальных образований входит в состав графств; 39 городов выделены из графств и их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные и муниципальным корпорациям, и графствам (Балтимор, Сент-Луис, а также 36 независимых городов в Вирджинии).
Из различных видов муниципальных корпораций наибольший интерес представляет организация управления городскими образованиями, в которых проживает в целом более 160 млн. человек. Урбанизированный образ жизни ведет подавляющая часть населения страны. Неслучайно в США нередко отождествляют местное управление и политику с городским (муниципальным) управлением и политикой.
В США численный состав муниципальных Советов определяется вне связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества (в сравнении , например, с Великобританией). Средняя численность городских Советов в США 5-7 членов. Характерно, что даже в крупнейших городах, население которых превышает 500 тыс. жителей, средний состав Совета - 13 человек, а наиболее распространены в них Советы из 9 выборных. Процедура голосования в США официально строится на принципах тайны волеизъявления личного участия избирателей в подаче голосов. Определение результатов выборов в США в основном осуществляется по мажоритарной системе относительного большинства, в том числе и в местные органы власти. Конституции многих штатов запрещают политическим партиям и объединениям участвовать в местных выборах и выдвигать кандидатов: во многом это реакция на существовашие в начале ХХ в. избирательные машины, когда исход выборов решался количеством денег и силовым давлением со стороны политических партий. Так, ст. 2, 6 конституции Калифорнии устанавливает: (а) Все органы управления правосудием, школами, графствами и городами являются непартийными; (b) ни одна политическая партия или центральный комитет партии не могут выдвигать, поддерживать или предлагать кандидата в непартийный орган.
Выборность и коллегиальность муниципальных Советов не исчерпывает качественную характеристику их представительства. Реальность представительного начала в муниципальном управлении раскрывается также в полномочиях и функциях муниципалитетов, во взаимоотношениях между представительной и исполнительной властями в каждом виде муниципальной организации, в правовом статусе выборных лиц и их отношениях с местным населением. На основании данных переписи Международная ассоциация городских менеджеров сгруппировала все города США по следующим моделям управления: Совет-мэр; Совет-управляющий (менеджер); Комиссионная система управления.
Функциональная роль местных Советов в рамках муниципальной организации в США связана с их положением в механизме местного управления. В Великобритании, например, Советы признаются носителями власти муниципальной корпорации, вследствие чего компетенция других подразделений муниципального аппарата трактуются как производные от полномочий Совета. В США сходное решение вопроса характерно для многих муниципальных хартий, устанавливающих систему местного управления типа Совет-слабый мэр. Классификация функций муниципальных Советов выделяет нормативное регулирование основных сторон организации и деятельности муниципалитета и особенно вопросов, касающихся прав и интересов населения (законодательная функция), установление главных направлений муниципальной активности (политическая функция), разрешение текущих управленческих дел (например, вопросов о заключении контрактов), выдаче различных решений, о назначении на должности (функции текущего управления) и контроль за исполнительным аппаратом. Однако эта схема не учитывает особенностей реальной жизни, обусловленных разнообразием организационных форм муниципального управления в США, несоответствием юридических моделей и практики, а также действием определенных тенденций в развитии муниципальных институтов.
Значительное влияние на положение муниципальных Советов в США оказывают принципы, положенные в основу отношений этих Советов с высшими должностными лицами муниципалитетов и исполнительным аппаратом в целом.
Совет-мэр. Более чем в 50% городов США система органов власти построена на основе модели Совет-мэр. Совет является выборным органом; избирается путем всеобщих прямых выборов жителями города. Модель Совет-мэр - старейшая форма городского управления, отражающая традиционное стремление американцев к разделению властей на всех уровнях. Прямые выборы мэра способствуют тому, что он чувствует себя независимым от Совета, и это в определенной степени позволяет ему определять местную политику. Кроме того, правовой и социальный статус мэра весьма прочен и значителен, поскольку он получает свой мандат непосредственно от народа. Мэр избирается чаще всего сроком на 4-5 лет. Практически каждая муниципальная хартия устанавливает ряд требований, которым обязан удовлетворять кандидат на пост мэра. Разумеется, он должен быть гражданином США, обычно не моложе 30 лет и постоянно проживать на территории соответствующего муниципалитета (в ряде штатов устанавливается срок не менее трех лет). Порой можно услышать мнение, что положения муниципальных хартий о гражданстве кандидата на пост мэра не имеет смысла, поскольку трудно представить, чтобы население муниципалитета захотело бы выдвинуть на пост мэра иностранца. Скорее всего, данное требование муниципальных хартий - не более, чем дань традициям, истории страны, а не столько юридическое предписание.
Мэр традиционно имеет право обращаться с посланиями к муниципальному Совету, определяя содержание местного нормотворчества. Он вправе присутствовать на заседаниях Совета и выдвигать свои предложения по решению тех или иных проблем. Большинство мэров обладает правом вето, которое является весьма эффективным средством проведения определенной политики. Известны множество случаев, когда лишь угроза применения вето заставляла муниципальный Совет прислушиваться к мнению мэра по спорному вопросу и даже не ставить его на голосование. В ряде муниципалитетов мэры обладают правом выборочного вето, т.е. могут отклонять отдельные положения местных нормативных актов. Большинство муниципальных хартий предусматривает, что вето мэра может быть преодолено 2/3 голосов членов Совета при повторном голосовании в Совете. Иногда мэр обладает даже правом абсолютного вето (такое положение, например, существует в городе Бостон). Кроме того, во многих хартиях специально оговаривается, что к функциям мэра относится обеспечение законности и правопорядка на территории муниципалитета. Если формальные полномочия мэра в этой сфере и не предусмотрены, традиционным является то, что мэр осуществляет контроль за деятельностью местной полиции. В некоторых муниципалитетах мэр обладает правом освобождать от ответственности за нарушения местных нормативных актов (но не законов штата). Практически мэр в системе отношений с муниципальным Советом является более сильной фигурой. В результате муниципальный Совет крайне редко претендует на проведение политики, независимой от мэра.
Внутри модели управления по типу Совет-мэр существуют модификации, позволяющие говорить об относительно сильном, либо слабом мэре.
Разновидностью муниципального управления, при которой Совет юридически доминирует над исполнительной властью муниципалитета, является старейшая по времени разновидность системы Совет-мэр с так называемым слабым мэром, преобладавшей в США вплоть до начала XX века. Эта модель характеризуется сосредоточением в ведении муниципального Совета не только полномочий в сфере регулирования, общего руководства и контроля за деятельностью исполнительной власти, но и большего объема прав в области оперативного управления, особенно в вопросах назначения на различные должности, хозяйственных и финансовых делах. За мэром, избираемым Советом, закрепляются в основном представительские и оперативно-исполнительные функции. Для такой модели управления характерно наличие в деятельности муниципальных Советов значительного числа текущих вопросов. К компетенции сильного Совета относится назначение им руководителей ряда функциональных и отраслевых подразделений муниципального административного аппарата, осуществление других назначений мэром с согласия Совета, ограничение прав мэра по координации и контролю деятельности городских исполнительных органов власти.
 

 

Американская система -3

Просмотров: 1 886
В первой из названных областей большая роль принадлежит организации школьного обучения, что в США является функцией типично местной, хотя и производной от компетенции штата (делегированной). К этой сфере также относится руководство библиотеками, общественными парками и т.д. В некоторых штатах полномочия в области образования осуществляются специальным ведомством, создаваемым органами власти графства или муниципалитета, а в большинстве штатов - независимыми школьными округами. Финансируется школьное обучение за счет местных налогов на собственность и дотаций, получаемых от штатов и федерации.
В каждом штате имеется департамент просвещения, который руководит начальным и средним образованием и в ряде случаев имеет решающее слово в вопросах организации школ и контроля за наличием учебников, школьным оборудованием и т.д. Большими полномочиями в руководстве образованием располагает и губернатор штата, осуществляя надзор в этой области. Таким образом, понятие независимости школьного округа означает, главным образом, независимость от самих местных органов данной территории, чем от вышестоящих. Даже там, где орган управления города сам создает школьный комитет, этот последний действует в значительной мере автономно от органа местной власти, а его бюджет не подлежит контролю городского Совета.
Несмотря на то, что система образования поглощает большую часть средств, имеющихся у местных органов, и что в ней занято большинство служащих местных органов, бедность школ, неполнота школьных программ продолжают оставаться острой проблемой США.
Централизация школьного дела, кроме преимуществ, связанных с унификацией условий образования и организационной структуры школьного дела, имеет и явные недостатки, например формализм, бюрократизация руководства школами и самой системы образования, ослабление связей между этим руководством и заинтересованными массами. Предпринимаются новые попытки учредить контроль со стороны местных жителей. Однако единственное, чего удается добиться населению, это возможность участия в выработке рекомендаций без гарантий, что они будут приняты во внимание. Жители - избиратели, связанные с данным школьным округом, не имеют реальных способов контролировать источники, объем и использование фондов, отпускаемых на реализацию школьных программ. Мало помогло делу и внесенные в 1970 и 1974 гг. поправки в Федеральный Закон 1965 г. Об образовании на начальной и второй школьных ступенях, направленных на то, чтобы дать возможность родителям участвовать в реализации этого закона. В соответствии с ними создавались окружные Советы, в которых большинство членов составляли родители, а также совещательные Советы в школах с участием родителей. Но они не только подчиняются кадровым чиновникам, а начинают воспринимать систему ценностей тех, за чьей работой призваны надзирать. По мнению американских исследователей школьного образования, главное место в данной системе занимают чиновники - бюрократы, действующие в соответствии со своим пониманием интересов высших классов и экономически влиятельных субъектов.
На местное управление в области здравоохранения возлагаются конкретные функции, причем законы о здравоохранении во всех 50 штатах имеют существенные различия. Из местного бюджета покрывается 42% всех расходов на здравоохранение, из фондов штатов - 40, а доля федерации составляет 18%. Всего в графствах и муниципалитетах имеется свыше 1600 органов здравоохранения с постоянным, штатным персоналом, обслуживающих примерно 2500 графств и более 300 городов. В США в 80-х гг. насчитывалось более 1000 районов, где первоначальное медицинское обслуживание было признано недостаточным; повсеместно и постоянно растет стоимость медицинской помощи.
Компетенция в области социального обеспечения возлагается в США главным образом на среднее и низшее звено управления, т.е. на штаты и местные органы власти. За счет финансов штата покрывается 51% расходов на социальное обеспечение, за счет местных органов - 38, а за счет центрального правительства - 11%. Но при этом именно центральная власть и штаты располагают регулирующими полномочиями по определению контингента лиц, имеющих право на получение помощи по системе социального обеспечения, а также по установлению размеров такой помощи. Недовольство на местах этим порядком в последнее время растет, поскольку общественность считает, что именно местным органам более, чем другим, известно фактическое положение, и они, поэтому, могут лучше изучить реальные нужды претендентов на социальное обеспечение.
Функции местных органов в административно-управленческой сфере включают поддержание порядка (прежде всего руководство полицией), обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, организацию проведения выборов, регистрацию актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров и руководство государственной службой.
Полицейские службы в США состоят из трех основных звеньев: федеральной полиции, полиции штатов и местной полиции. Последняя подчинена только местным органам, и ее полномочия распространяются лишь на соответствующее графство или другую местную единицу. Имеется два вида местной полиции: муниципальная полиция городов и полицейские службы графств. Роль местной полиции весьма значительна. Достаточно сказать, что в сравнении с федеральной полицией или полицией штатов она самая многочисленная. На долю местной полиции приходится 90% всего полицейского состава страны. В обязанности местной полиции входит расследование преступлений и пресечение других правонарушений, регулирование уличного движения, осуществление административно-полицейского контроля, а также функций полиции нравов.
В местном управлении (типа Совет - мэр) шеф полиции подчинен и подотчетен мэру. Полицейские службы графств возглавляет избираемый населением на два или на четыре года шериф. В обязанности шерифа входит розыск и задержание преступников, в его ведении находится местная тюрьма. Полицейскую службу в сельских округах и приходах представляют выборные констебли. Институт констеблей, как и шерифов, уходит корнями в прошлое и в значительной мере изжил себя, поскольку борьба со все растущей преступностью требует профессионализма, которым выборные шерифы и констебли, как правило, не обладают. Во многих графствах на смену констеблям приходят обычные полицейские силы.
Местные финансы
Одна из важнейших обязанностей местного управления - налогообложение и сбор налогов. Налоги на собственность - поимущественные налоги - являются основой налоговых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органах местного самоуправления. Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений. Поимущественными налогами облагается текущая рыночная стоимость недвижимого (земля, строения) и движимого (автомобили, оборудование, товарные запасы, скот, мебель) имущества как граждан (физических лиц), так предприятий и учреждений (юридических лиц). Оценка имущества осуществляется местными чиновниками - оценщиками. Ставки налога обычно устанавливаются в милсах - тысячных долях доллара с каждого доллара оценочной стоимости или в долларах с тысячи долларов стоимости. Средняя ставка поимущественного налога по мере роста цен на недвижимость непрерывно увеличивается. Если в 1953 г. типичная американская семья со средним доходом платила около 2,2% своего дохода в виде налога на имущество, то через 30 лет этот процент почти удвоился.
Использование поимущественного налога как основного источника местного дохода постоянно критикуется в США. Поскольку муниципалитеты, иные административно-территориальные единицы, на которые разделены штаты, сильно разнятся между собой по числу земельных собственников, видам использования земли, просто по числу бедных и зажиточных граждан, получается, что на тех территориях, где налоговая база узка, местные органы стремятся повысить налоги, чтобы обеспечить достаточные поступления в местный бюджет. Более удачливые территории, где шире налоговая база, могут или снижать налоги, или улучшать обслуживание, тем самым привлекая новое население (налогоплательщиков).
Следующим по значению источником месячных доходов после поимущественных налогов является общий налог с продаж, на его долю приходится около 5% всех налоговых поступлений местных органов власти. Структура местных налогов с продажи аналогична структуре налогов, взимаемых на уровне штатов. Налоговая база местных налогов в основном такая же, как и налогов, взимаемых правительством данного штата. Ставки налогов составляют обычно от 0,5 до 3% от оборота.
Приблизительно 3% всех налоговых поступлений местных органов власти приходится на выборочные налоги с продаж, т.е. специфические акцизы. Ими облагаются сигареты (цент за пачку), газолин (0,5 - 5 центов за галлон), в некоторых штатов автомобили и другие товары.
Подоходные налоги с населения, как и налоги с продаж, стали взиматься местными органами только после второй мировой войны. К 1968 г. местный подоходный налог с населения был введен лишь в 9 штатах. Во всех этих штатах, за исключением Пенсильвании, подоходные налоги взимались не только местными органами власти, но и правительствами штатов (т.е. налогоплательщики уплачивали три вида подоходных налогов: федеральный, штатный и местный). Позднее эта система распространилась на большую часть штатов.
Объектом обложения местного подоходного налога (также как при федеральном и штатном обложении) являются личные доходы - заработная плата, жалование, поощрительные выплаты, чаевые, а также чистые прибыли некорпорированного бизнеса. Не подлежат обложению доходы военнослужащих, пенсионные и страховые выплаты. Также, как правило, освобождаются от обложения дивиденды, проценты, рента, прибыли от реализации капитальных активов (рента облагается в случае, если она рассматривается как доход, полученный в результате деловой деятельности). Необлагаемый минимум не установлен за исключением некоторых городов.
В некоторых штатах США действуют и местные налоги на прибыль корпораций. Структура этих налогов подобна местным подоходным налогам с населения, которыми облагаются доходы от некорпорированного бизнеса. Определенное значение в местных доходах имеют промысловый налог и промысловые лицензии, лицензии на право вождения автомобилей, различные регистрационные сборы, а также доход от муниципальных предприятий.
Общий объем местных налогов весьма различен для отдельных штатов. Так, например, штатные и местные налоги взымают в таких штатах, как Нью-Йорк, Массачусетс, Калифорния, соответственно, 18,5; 15,9; 14,9% личных доходов населения. А для Техаса, Оклахомы, Невады и Флориды эти показатели составляют 8,4; 8,7; 8,8 и 9,1% соответственно.
 

 

Британская система местного управления -1

Просмотров: 1 525
Англосаксонская система местного управления, получившая заметное распространение в современном мире, возникла в Великобритании. Ее распространение является прямым следствием существования британской колониальной империи и территориально совпадает с границами этой империи в период ее расцвета. Однако - как и в случае с романской системой - правовые схемы колонизаторов плохо прижились в традиционных обществах Азии и Африки. Поэтому говорить всерьез о существовании англосаксонской системы можно лишь по отношению к странам, повторившим британский или американский путь развития: от индустриального общества - к обществу потребления, от традиционного или раздробленного общества - к современному демократическому государству.
Великобритания
Наиболее заметной особенностью организации местного управления в Соединенном Королевстве можно считать традиционные различия между разными территориями, удивительным образом сочетающиеся с значительным единообразием. Местное управление на территории Англии, Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии регулируется отдельными нормативными актами (для Англии и Уэльса часто принимаются общие законы) и различается по таким параметрам, как административно-территориальное деление, полномочия органов управления, даже органы государственной власти, в ведении которых находятся вопросы взаимодействия с органами местного управления различны: в Англии это министерство (департамент) окружающей среды, регионов и местного управления, на остальных территориях - выборные ассамблеи (парламенты) и создаваемые ими правительства.
Вместе с тем, организация местной власти в Англии всегда служила ориентиром, и особенности других территорий выглядят скорее незначительными исключениями из общего правила, формируемого по английскому образцу.
Общая характеристика правовой базы
У Соединенного Королевства нет письменной конституции, - следовательно, нет формальных оснований для того, чтобы говорить о конституционном статусе местного управления. И в самой Великобритании, и за ее пределами было широко распространено мнение, согласно которому функции конституционного регулирования в стране выполняет традиция, поддерживаемая при необходимости авторитетом Короны и Парламента. Однако опыт 1980-90х гг. показал, что, если это и так, то к местному управлению такая трактовка неприменима. Финансовые реформы правительства М.Тэтчер, перевернувшие традиционную организацию деятельности местной власти, показали, что в отсутствие конституционного регулирования органы местного управления беззащитны перед решительно настроенным премьер-министром. Иными словами, с формально-правовой точки зрения местное управление в Соединенном Королевстве не обладает никакими гарантиями в условиях абсолютного суверенитета Парламента.
Тем не менее, обширная правовая традиция существует и определяет основные характеристики местных органов власти. Эта традиция формируется из нормативных актов, в том числе насчитывающих столетия, и из судебных прецедентов, играющих особенно важную роль.
В качестве одной из составляющих традиция включает в себя и правовую незащищенность местных органов власти от центра. Единственным обладателем суверенитета является Парламент; все полномочия публичной власти могут исходить только от Парламента путем делегирования. Следовательно, Парламент вправе в любой момент вернуть себе или изменить делегированные полномочия. Это относится как к исполнительной власти, так и к органам местного управления. Более того, Парламент вправе создавать органы, которым он поручает управленческие функции, изменять их структуру, ликвидировать их. Теоретически местное самоуправление в стране может быть ликвидировано обычным актом Парламента. Именно с этим связана легкость, с которой британский законодатель ликвидирует из создает уровни местного управления, перераспределяет полномочия и т.д. Из верховенства Парламента автоматически следует и другой принцип: делегирование полномочий всегда конкретно. Следовательно, ни один орган власти, кроме Парламента, не может обладать общей компетенцией. Местные органы власти имеют право предпринимать лишь те действия, которые эксплицитно разрешены им законом; то, что не разрешено - запрещено. Это правило (позитивное регулирование, на юридической латыни - ultra vires) имеет основополагающее значение; любое действие местных властей, не опирающееся на конкретный акт, его разрешающий, аннулируется и влечет за собой серьезную судебную ответственность.
Парадоксальным следствием является практическое отсутствие института обязательных полномочий. Члены местных советов выполняют свои функции бесплатно; их деятельность - добровольное участие граждан в управлении. Поэтому парламентские акты разрешают местным советам предпринимать те или иные действия, но не обязывают их к этому. Обязанность заниматься той или иной деятельностью может лежать только на местных чиновниках.
Столь абсолютное верховенство центральной власти корректируется тем, что советы вправе обращаться к Парламенту с просьбой предоставить им то или иное полномочие. Такое обращение возможно как от имени всех местных властей, через их ассоциации, так и от отдельного совета. В последнем случае может быть принят частный нормативный акт (Local Act), разрешающий данную деятельность одному конкретному совету. Огромной властью, в сравнении с другими европейскими странами, обладает министр, отвечающий за местное управление - государственный секретарь по вопросам окружающей среды. Многие вопросы полномочий, ответственности, структуры органов власти регулируются его актами. Новый элемент правового регулирования введен законом 2000 г.: всем местным советам предписано разработать свои уставы (constitutions), включающие относящиеся к этому совету решения госсекретаря, частные акты и собственные решения совета по принципиальным вопросам.
Дополняется система тем, что в британской системе местного управления не существует, на локальном уровне, органов прямого государственного управления, - советы в каком-то смысле сами являются такими органами, поскольку полномочия делегируются им Парламентом не тех же основаниях, что и любой другой административной структуре. Вместе с тем, отдельные специализированные функции всегда могут быть переданы специальному органу, не связанному с классическими органами местного управления.
Идея местного сообщества как самостоятельного естественного образования, обладающего своими правами, бродит в умах некоторых английских теоретиков, но не находит никакого отражения в действующем праве. Право признает, что у жителей города или графства есть общие интересы, что они составляют некоторую общность, но это прежде всего общность потребителей. В отличие от континетальной Европы, юридическим лицом, которое наделено полномочиями по местному управлению, является не сообщество, а совет.
Органы самоуправления
Структура органов местного самоуправления в Соединенном Кролевстве достаточно однородна: одни и те же принципы лежат в основе организации деятельности и структуры городских (окружных) органов управления, органов графств и унитарных образований; одни и те же принципы действуют на территории Англии, Уэльса, Шотландии и Северной Ирландии. Однако это единство во многом остается внешним: минимум правительственной регламентации в вопросах структуры ведет к тому, что практически каждое территориальное образование имеет свои особенности. Кроме того, необходимо учитывать несовпадение наименований и статусов, во многом связанное с территориальной реформой 1990-х гг.: в одной только Англии существуют 1) графства с полномочиями дореформенных графств (юридический статус - графства), 2) унитарные графства с полномочиями дореформенных графств и округов (юридический статус - графства), 3) округа с дореформенными полномочиями (юридический статус - округа), 4) унитарные округа с объединенными полномочиями (юридический статус - округа), 5) города, обладающие статусом округов - унитарных или дореформенных, 6) городские округа. Мы рассматриваем лишь общие черты.
Графства, округа, унитарные образования
На всей территории Соединенного Королевства местное население избирает представительные органы - советы, которые являются юридическими лицами (корпорациями). Выборы повсеместно проходят на основе одной и той же избирательной системы с незначительными вариациями: мажоритарные выборы в один тур с кумулятивным вотумом. Советы графств, округов и унитарных образований выбираются на 4 года. Законом о местном управлении 2000 г. установлены следующие варианты избирательной системы:
1) совет может обновляться полностью каждые четыре года;
2) совет может обновляться наполовину каждые два года;
3) совет может обновляться по третям каждый год.
Выбор того или иного варианта конкретным советом должен быть утвержден государственным секретарем по вопросам окружающей среды. По всей стране выборы проходят одновременно, как правило - в начале мая.
В отношении Шотландии действует специальный закон о местном управлении 1973 г. (с последующими изменениями), согласно которому на ее территории было создано 9 регионов, 53 округа, 3 острова как территориальные единицы (не имеющие деления на округа) и 1343 общины. В каждой из этих территориальных единиц населением избирались советы. Этим законом урегулированы и полномочия советов всех трех уровней местной власти. К 1998 г. в результате правительственных реформ в Шотландии остался лишь один уровень территориального управления (не считая общин), представленный 32 территориями: городами, новыми унитарными образованиями и островами. Каждое образование имеет равный статус и полномочия. В Уэльсе в этот же период создана одноуровневая система из 20 административно-территориальных единиц, которые именуются графствами или городами-графствами.
В Северной Ирландии существует 6 административных районов (areas), разделенных на 26 округов. Большая часть полномочий объединена в руках правительственных комиссий (area boards), которые возглавляют административные районы. На уровне районов отсутствует самоуправление.
Вся управленческая деятельность местных органов Англии, Уэльса и Шотландии осуществляется через советников, комиссии и административный аппарат. Члены местных советов (советники) работают в них безвозмездно или по совместительству. Они образуют отраслевые и функциональные комитеты и комиссии, в которых и решаются основные вопросы. Обычно две трети состава комитета (комиссии) - это советники, а одна треть - нанимаемые советом эксперты и местные служащие. Только финансовый комитет состоит полностью из советников, а комитет по делам полиции должен помимо них включать в свой состав и мировых судей. Советы также нанимают служащих, которыми обычно руководит главный администратор.
Руководство отраслями местного управления сосредоточено в руках комиссий, образуемых советом. Все местные советы делегируют комиссиям многие свои полномочия, поскольку советы слишком велики (некоторые насчитывают свыше 100 человек) для того, чтобы работать постоянно, готовить различные решения. Весьма распространены комиссии по вопросам политики и ресурсов, которые осуществляют координационные функции в отношении прочих комиссий. Постоянные (статутарные) комиссии, создание которых является обязанностью совета, формируются из числа членов совета, каждый из которых может входить сразу в несколько комиссий. В составе прочих комиссий может быть до 1/3 лиц, не являющимися советниками.
В системе местных органов Великобритании, как правило, создаются два вида комиссий:
- ведающие отдельными отраслями управления (они называются вертикальными);
- осуществляющие функции по координации работы вертикальных комиссий и органов управления (эти комиссии называются горизонтальными).
Кроме таких комиссий региональные (в Шотландии), графские и окружные советы могут создавать специальные и постоянные комиссии, а также так называемые объединенные комиссии, формируемые двумя и более органами управления в случаях, когда необходимы совместные действия советов. Статутарные комиссии создают, в основном, для обеспечения общественного порядка (например, комиссии по делам полиции).
Основные области деятельности местных комиссий относятся к различным социальным службам, образованию, финансам. Число комиссий, персональный состав и полномочия предопределены нормами регламента работы каждого совета. Такие регламенты закрепляют структуру, полномочия и процедуру деятельности местного совета и его структурных подразделений, кворум сессии. Комиссии обязаны информировать совет обо всех сферах своей деятельности. Законодательство запрещает делегировать комиссиям полномочия, касающиеся таких вопросов как финансовые займы или определение уровня местных налогов. По этим вопросам они могут дать совету только необходимые консультации, а также контролировать финансовую деятельность должностных лиц.
Численный состав комиссий может весьма различаться; главным критерием создания является обеспечение их деятельности как работающих органов. С этой целью им предоставлено право кооптации новых членов из числа лиц, не являющихся членами местного совета, но имеющих высокую профессиональную подготовку в областях экономики, финансов, юриспруденции и т.д.
Кооптация таких членов имеет как преимущества, так и недостатки. Преимущества состоят в обеспечении объективной экспертизы, разносторонних подходов к анализу рассматриваемых проблем; кроме того, беспартийность кооптируемых членов комиссий позволяет смягчать влияние в комиссии лидера какой-либо политической партии. Недостатки кооптации заключаются в ослаблении демократического характера процедуры образования комиссий, а также в отсутствии связи кооптируемых с местным населением.
Местным советам предоставлены полномочия по найму ведущих чиновников и специалистов и, кроме того, обязательному утверждению назначений некоторых руководителей отделов (в т.ч. глав отделов по образованию, директоров различных социальных служб, полиции и т.д.).
 

 

Британская система местного управления -2

Просмотров: 1 495
Вопросами жилищного хозяйства в основном занимаются городские и негородские окружные местные советы и Палата Общего Совета Сити Лондона. В пределах Большого Лондона полномочия в этой сфере хозяйства разделены между Собранием Большого Лондона и советами лондонских районов.
Ведение жилищного хозяйства включает в себя не только собственно жилищные вопросы, но и проблемы окружающей среды, ее защиты, улучшения и благоустройства жилых территорий, расчистки территорий, занимаемых трущобами.
Работы по ведению жилищного хозяйства финансируются в основном правительственными органами и поступлениями от платежей квартиросъемщиков. Местные органы управления имеют право обязывать собственников улучшать и благоустраивать прилегающую к домам территорию.
До 1946 г. окружные местные органы руководили полицейской службой. В дальнейшем полицейские формирования были укрупнены и стали подчиняться специальным комиссиям советов графств (областей). В Лондоне и городских графствах полицейские силы находились в непосредственном подчинении Министерства внутренних дел, сейчас полиция частично подчинена избранным мэрам. Законом 1964 г. были значительно ограничены полномочия местных органов по контролю за деятельностью полиции и их право утверждать констеблей.
Местные власти ведают также вопросами транспорта и дорожного дела. Система управления дорогами состоит из государственного секретаря по делам окружающей среды, и специальных органов в советах графств, Собрании Большого Лондона, лондонских районных Советах и Палате общего лондонского Сити. Некоторые функции в сфере дорожного строительства осуществляют приходские и общинные советы.
За пределами Лондона основными работами по поддержанию дорог в надлежащем состоянии руководят советы графств. Окружные советы при этом действуют как агенты центрального правительства.
Местные органы обязаны обеспечивать ремонт дорог, контролировать транспортное движение и пешеходные дороги.
Местные органы могут заключать договоры в целях решения различных задач. С разрешения Государственного секретаря по охране окружающей среды Правительства Великобритании советы графств и окружные советы заключают договоры на поставку различных товаров, оборудования, транспорта.
Этот впечатляющий список, являвшийся одним из оснований репутации британских местных органов как наиболее самостоятельных и играющих важную роль в системе национального публичного управления, имеет явную тенденцию к сокращению. На протяжении 80-х - начала 90-х гг. консервативное правительство предпринимало немалые усилия к сужению сферы деятельности местных органов самоуправления. Основные элементы этой политики таковы:
- финасовая централизация (см. ниже)
- законодательное введение обязательного конкурентного предоставления услуг (compulsory competetive tendering) в 80-х гг.: некоторые виды деятельности местных органов безоговорочно передавались (частично или полностью) в частный сектор; в других случаях местные власти были обязаны отказаться от своих полномочий в пользу частного бизнеса, если не соблюдались некoторые жесткие параметры (стоимость, рентабельность услуг и т.д.); в целом над местными органами довлеет железное правило - никакое действие муниципалитетов не может создавать препятствий свободной конкуренции. Любой гражданин или организация имеют право обращения в суд, если считают, что местный совет своими действиями препятствует свободной конкуренции в какой-то области, и суды априорно стоят на защите конкуренции;
- правительство пытается вывести из сферы контроля местных властей школьное образование, путем предоставления школам специальных постоянных субсидий при условии, что они переходят в подчинение созданным правительством органам;
- наконец, усиливается роль и растет число специализированных отраслевых органов управления на местном уровне, к которым перемещаются - явно или тайно - некоторые компетенции органов местного самоуправления.
Лейбористское правительство Т.Блэра приостановило эти тенденции, однако пока неясно, идет ли речь о сохранении статуса кво или о полном отказе от введенных консерваторами новшеств. Во всяком случае, местные органы не сумели добиться возврата приватизированных при Тэтчер служб, а количество специализированных органов управления, не подчиняющихся местным властям продолжает расти.
Местные финансы
Финансы органов местного управления составляют важную часть общенациональной финансовой системы, хотя они и выступают как ее обособленное звено. В 1988 г., например, местные органы власти израсходовали 45 млрд. фунтов ст., что составило 25% внутреннего валового продукта страны. Финансовые средства местных органов с 50-х годов XX в. растут в основном за счет правительственных субсидий и увеличения долга правительственным органам и различным корпорациям.
Значительная часть доходов местных бюджетов формируется за счет местных налогов. В Соединенном Королевстве не существует специальных налогов для разных территориальных сообществ: и графства, и округа, и новые унитарные образования собирают одни и те же налоги. За два последних десятилетия местные налоги несколько раз реформировались, что послужило основанием для серьезных политических проблем в стране. Традиционный налог на жилище (domestic rate) был заменен в 1989-1990 гг. на местный налог (community charge), тут же прозванный подушным налогом (poll tax), поскольку одна и та же сумма выплачивалась каждым взрослым, проживающим на территории местного сообщества. Введение подушного налога стало своего рода национальным скандалом: протесты местных советов, жителей, оппозиции, кампания в прессе привели к тому, что в 1993 г. налог был заменен на новый местный налог (council tax). Как и два предыдущих, новый налог фактически является налогом за проживание. Он уплачивается каждым взрослым жителем местного сообщества. Базой налогообложения является стоимость недвижимости, используемой как жилье; вся недвижимость разделена на восемь категорий, в зависимости от которых и определяется размер налога на конкретное жилое помещение. Вместе с тем, играет роль и количество проживающих: если в данном жилье проживает лишь один человек, ему предоставляется 25% снижение общей суммы.
Налог на нежилые помещения (non domestic rate) до 1989-1990 гг. самостоятельно собирался и устанавливался местными советами. В соответствии с биллем о местных финансах, вводившим и подушный налог, распределение налога на нежилые помещения стало централизованным: он собирается в специальный фонд, из которого распределяется правительством между местными сообществами в зависимости от потребностей и фискальной базы последних. Таким образом, местный налог используется в целях выравнивая доходов сообществ, занимая среднее положение между налогом и правительственной субсидией. Кроме этого местные советы могут собирать сборы за потребление и плату за оказанные услуги, а также брать кредиты, - обращение местного совета за кредитом вступает в силу лишь после утверждения его министром по делам местного управления.
Правительственные трансферты предоставляются в двух основных формах, не считая перераспределения налога на нежилые помещения: единые дотации и специфические субсидии. В целом эта помощь направлена на покрытие разницы между предполагаемыми расходами и доходами от местных финансовых источников. Этот критерий используется прежде всего пр формировании основной дотации: гранта поддержки доходов (Revenue Support Grant). Правительство определяет для каждого сообщества предпочтительный уровень расходов на грядущий бюджетный год. При этом принимается в расчет средняя (предпочтительная) ставка местного налога, как основного источника доходов. Возникающая между высчитанными таким образом доходами и расходами разница и покрывается грантом поддержки доходов. Наряду с правом устанавливать законодательно пределы налоговых ставок, правительственный грант является серьезным способом влиять на местную бюджетную политику. По данным на 1992 г., 84% расходов местных советов покрывались правительственными дотациями и субсидиями [Warburton, 341]. Это свидетельствует о значительной финансовой централизации: до финансовых реформ местные сообщества получали от 35 до 50% доходов за счет независимых источников, прежде всего - налоговых поступлений. Эта тенденция частично приостановлена лейбористским правительством: в 2000 г. около 75% средств местных бюджетов формируется за счет правительственных трансфертов, тогда как собственные доходы составляют 25%.
Сотрудничество органов самоуправления
Традиционно сотрудничество органов самоуправления в Соединенном Королевстве происходило по вертикали. В рамках конкурирующих компетенций графства и находящиеся на их территории округа создают совместные комиссии (комитеты), заключения которых проводятся в жизнь решениями соответствующих советов. То же касается и отношений между округами и приходами (общинами), с той лишь оговоркой, что деятельность низовых единиц территориального самоуправления финансируется из окружного бюджета и только окружной совет может дать необходимое распоряжение о расходах.
Ликвидация в 1985 г. городских графств привела к необходимости координировать деятельность городских округов на территории бывших городских графств. Закон обязывает городские округа создавать совместные органы управления для выполнения ряда полномочий, в частности - управления полицией и пожарной охраной. Для этого создаются совместные комитеты, включающие в себя представителей от каждого округа. Эти комитеты назначают начальника пожарной охраны и главного констебля (chief constable), которые и руководят деятельностью соответствующих органов, отчитываясь перед комитетом. Влияние комитета достаточно условно, поскольку деятельность полиции, например, строго регламентируется национальными нормативными актами, вплоть до процедуры назначения на должность. Такие же совместные комитеты создаются, как правило, для территориального планирования в городских агломерациях и для реализации некоторых других полномочий.
Управление полицией и пожарной охраной на территории графств и унитарных образований может подчиняться тем же правилам. Это происходит достаточно часто, поскольку традиционно границы полицейских округов не совпадают с административно-территориальным делением. Так, возможно существование одного главного констебля для нескольких графств (унитарных образований), для одного графства и части другого и т.д.
Иные органы местного управления и контроль
Кроме классических органов самоуправления, на местном уровне присутствует огромное количество отраслевых органов управления. Они не являются выборными, но и не могут быть безоговорочно названы органами прямого государственного управления. Эти органы формируются путем назначения их членов вышестоящими организациями - это могут быть как правительственные департаменты (министерства), так и автономные центральные органы публичного управления; назначение членов этих преимущественно коллегиальных органов может согласовываться с местными советами или, чаще, с профессиональными организациями, а в некоторых случаях возможна и кооптация членов. Общим для них является относительная самостоятельность в вопросах распоряжения бюджетом и оперативно-исполнительной деятельности: вышестоящие органы осуществляют скорее контроль, чем непосредственное руководство. Эти отраслевые органы управления часто объединяются акронимом QUANGOs - неправительственные полуавтономные организации (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisations. В официальных документах используется также термин NDPBs - неминистерские публичные органы управления (Non-Departamental Public Bodies), а пресса и местные советники предпочитают свою расшифровку термина QUANGOs - Quite Unacceptable And Nasty Government Off-Shoots). Примерами могут служить тресты по жилищному строительству, корпорации городского развития, корпорации поддержки образования, советы по переподготовке и предпринимательству, учреждения здравоохранения, кондоминиумы жильцов и др. Рост числа кванго в 80-е - 90-е гг. и передача им многих полномочий местного управления дает ряду авторов и британской прессе говорить о квангократии, которая приходит на смену самоуправлению. Деятельность кванго может быть территориализована по-разному: в масштабах графства, округа, нескольких территориальных образований, отдельного города либо района.
 

Разное
Дополнительно

Счётчики
 

{tu5}
Карта сайта.. Статьи